1 绪论
1.1 研究的背景、目的和意义
1.1.1 研究的背景
改革开放以来，特别是党的十八大后，中国经济发展日新月异。随之而来的是我国城镇化率逐年提高，据测算，党的十八大以来我国城镇化率年均提高 1.2%。城镇化的快速发展，大量农村人口进入城市，在促进了城市发展的同时，也造成了城市管理工作中的各种问题。例如城市里的老旧小区因为无人管理，往往成为农村贫民聚居的场所而成为“贫民区”；部分入城人员因找不到合适的工作，不得不从事一些水平较为低下、违反行政法规的工作，如占道摆摊、流动商贩、违法从事垃圾回收等。这些问题给城市管理带来了巨大的挑战。
同时，为了促进行政法规的有效实施，很多政府部门都成立了执法队伍，负责进行行政处罚。但是，由于我国的政府部门较多，行政法规涵盖的范围也很广泛，各地执法队伍层出不穷，造成了地方政府机构的臃肿。有些违法行为因为涉及多个部门的执法权限，就会造成多头执法的现象。这一方面不利于工作的日常开展，另一方面也给公众造成了巨大的困扰，损害了政府形象，严重破坏了党和政府的公信力。
鉴于以上问题，从上世纪 90 年代开始，为了提高行政管理效率，我国部分城市在中央的统一部署下，依据《行政处罚法》的规定探索在城市管理领域进行行政执法体制改革，主要是将原先分散由多个部门实施的行政处罚权集中起来，由一个部门来综合行使，这就是相对集中行政处罚。这大大减少了多头执法的现象。2002 年，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对各省市区在本行政区域开展相对集中行政处罚给予了肯定，同时规范了相对集中行政处罚权的相关内容。为贯彻文件精神，各地纷纷开始探索进行相对集中处罚，从此诞生了城市管理行政执法局，也就是大家熟知的“城管”。
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1.2 国内外研究现状分析
1.2.1 国内理论研究现状
我国的城市管理执法工作一直处于探索阶段，众多学者对行政执法工作给予了关注。我国对城市管理行政执法的研究总体呈现出多元化、集中化和碎片化的特点。一方面研究的内容和角度广泛，专家学者从各自的研究领域提出了许多有价值的观点；但是另一方面，这些研究大多数都集中在了我国行政执法体制和城管执法局上面，而且大多是针对问题进行研究，而没有形成体系学说。国内的研究可以归纳为三类：一是研究城市管理行政执法体制要素，二是研究城管执法体制存在问题和对策，三是研究国内外行政执法体制改革。
（1）研究城市管理行政执法体制要素
研究城市管理行政执法体制组成要素，按照研究对象可以分为以下几类。一是研究行政执法主体。胡宝岭提出行政执法主体间的信任危机导致了行政执法中的问题，他将信任危机分为被动性的和功利性的，并从化解危机的角度提出了相对均衡的行政执法机制[2]；高超则从城市管理角度出发，研究了行政主体制度不完善、执法人员不依法行政等问题，建议要明确城市管理综合行政执法主体的法律地位 [3]。二是研究行政执法权限和依据。王贵杰分别从立法、执法和司法的角度分析了实际执法中出现的执法依据，指出了立法上存在执法依据不完善、存在空白点，执法上存在执法行为不当、不重视程序性依据和主体有法不依，司法上存在适用依据解释不当、违法行为判定准确度不够和规章适用错误等问题，并提出了解决对策[4]；刘卉站在法理和实践的两个角度，深入分析和研究“法律解释能否成为行政执法的依据”这个专业性的问题，填补了我国城市管理行政执法立法及执法在相关问题上的空白 [5]。三是研究行政执法的责任和监督。朱姣珍主要从内部监督和外部监督两个角度，研究了我国行政执法工作存在的问题，进而提出在内部监督方面要完善层级监督、监察机关监督，在外部监督方面要完善司法监督，并且建议要执法公开、扩大听证制度 [6]；张晓红在总结美国等国家在行政执法监督方面经验的基础上，结合我国当前在此项工作中出现的问题，提出了改革建议[7]；郝宗钰提出要进行多元化执法监督，重点要从立法监督、权力监督、社会监督和个人监督等方面来对行政执法工作进行全面的监督[8]；陈志民则从内涵认识、必要性以及存在问题等方面重点研究了行政执法责任制，提出要采取如加强执法培训、提高责任意识、完善立法工作、加强评议考核和健全责任追究等措施来推行行政执法责任制[9]。四是研究行政执法程序和运行机制。伍侠通过分析温州市鹿城区城管执法中的典型案例，探讨了鹿城区现有的城管执法模式不足，并对比和借鉴国内外经验，提出要从变革观念、厘清职能、重构目标、完善制度和加强队伍等五方面来完善执法程序[10]；莫于川教授认为行政执法程序应该由重大行政决策机制、行政协助制度、多元化的争议解决机制、执法监督评估制度等构成[11]；施国平教授则详细介绍了执法全过程记录制度，从事前、事中和事后三个时间维度以及公安和市场监管部门两个横向维度进行了全面剖析，详细介绍了执法全过程记录的管理与使用。
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2 中山区城市管理行政执法的现状
2.1 行政执法工作理论基础
在研究中山区城市管理行政执法现状前，先对我国城市管理行政执法工作的理论基础进行了一定程度的梳理。依法治国是我国长期以来的一项基本国策，其关键是执法必严。行政执法工作的根本目的是为了贯彻好依法治国这个基本国策，确保法律的实施。除此之外，国内学者提出的服务型政府理论以及国外的新公共服务理论也都对我国城市管理行政执法工作的开展起到了重大的影响。
2.1.1 服务型政府理论
服务型政府理论，是由学者刘熙瑞、张康之等提出的。他们认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下, 在整个社会民主秩序的框架下, 通过法定程序, 按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府 [35]。按照这一理论，服务型政府是与传统的管制型政府完全不同的政府形态，从根本上说，两者是管理理念、管理哲学、管理体制的区别。服务型政府的管制是为了保证社会公平，保护广大群众不受少数不法分子侵害，促进社会发展，依据于一套完整的、严密的法律和法规，有固定范围的、内容明确的，有固定的程序和方式方法的，承担着后果责任，并且有一套纠错机制、补救机制和后果追究机制[35]。
在当前转变政府职能、推进行政体制改革的背景下，这一理论受到了中央决策层的重视。2004 年 2 月在“树立和落实科学发展观”专题研究班结业典礼上，温家宝总理首次提出了努力建设服务型政府的改革目标。在全国人大十届三次会议上，“服务型政府”的概念被写进了政府工作报告中。中共十九大报告，提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[36]，这一概念依旧被沿用。
所以，服务型政府是我国行政体制改革的目标，并已经法定程序上升为我国政府的建设目标。行政执法工作自然要以服务型政府理论作为指导。
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2.2 中山区城市管理行政执法的发展历程
2.2.1 确立阶段
（1）2000 年大连市城市管理综合执法局的建立
2000 年，根据国务院法制办及辽宁省政府相关的文件，大连市成立了城市管理综合执法局，为市政府直属机构，副局级建制，作为城市管理综合执法主体。根据职能，下设规划土地、公用事业、房地产、建筑市场、城建五个行政执法大队。各大队在各区分别设立中队，实行一级执法，垂直行使相关职责。 可以看出，当时中山区的行政执法是由市局直接管理的，根据职能分别由各大队的对应中队进行执法，其特点是权力相对集中，容易开展大型的整治行动。但是，随着城市发展，城市管理方面涉及的事务越来越多，这种仅靠几个人管理一个行政辖区模式的弊端逐渐显现出来。主要体现为执法力量不足，无法调动各区各街道及社区的积极性，无法适应城市的常态管理。因而，改革的需要越来越迫切。
（2）2002 年中山区市容环境执法大队的成立。
由于上述的原因，同时由于在城市扩张过程中，占道经营、流动摊点等违法行为的大量出现，给城市管理带来了极大的困难，把基层政府纳入到执法工作成为了一种必然的选择。2002 年，大连市把和市容管理密切相关的 25 项执法权下放到各区，各区由此成立了市容执法大队。主要行使市容管理方面的行政执法职责。此后，从 2002 年至 2006年，中山区基本保持了以市综合执法局垂直执法为主、区市容执法大队补充为辅的城市管理行政执法体制。
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3 中山区城市管理行政执法体制问题及原因分析 .............................. 14
3.1 中山区城市管理行政执法的工作情况 .............................. 14
3.1.1 中山区执法人员工作情况访谈 ................................... 14
3.1.2 中山区城市管理行政执法问题调查 ................................. 15
4 完善中山区城市管理行政执法体制问题的对策 .................................. 27
4.1 以法制化的思路完善执法体系 ..................................... 27
4.1.1 健全法律规范，建立城管执法体系 ......................... 27
4.1.2 人员合理分配，实现执法和管理的分离 ........................ 27
4 完善中山区城市管理行政执法体制的对策
4.1 以法制化的思路完善执法体系
4.1.1 健全法律规范，建立城管执法体系
依法治国的前提是有法可依，而当前执法工作的一个难点恰恰是法律的不健全。2017 年住建部出台了《城市管理执法办法》，但是仅是从全局层面对执法工作原则性的问题进行了规定，但是缺乏细化措施，没有形成法律体系，执行起来比较困难。辽宁省和大连市目前都没有统一的专门对行政执法工作的法规，只有部分相对分散的针对特定领域的法规，如《大连市城市容环境管理条例》等。当前执法改革工作除了机构人员的改革外，法律规范的完善，城管执法法律体系的建设也应该是重点之一。
4.1.2 人员合理分配，实现执法和管理的分离
法制化的另一项重要内容应该是对人员的合理分配。这里所说的人员合理分配不是指针对人员数量的分配，而是对执法人员的职能的再分配，以达到执法和管理的分离。
执法部门目前存在的双重管理体制，虽然是中国当前普遍存在的现象，但是从根本上说，它对执法工作的开展是不力的。因为正如前文所述，既执法又管理，结果必然是执法行为的混乱。但是在现有条件下，可以通过对执法大队内部人员的重新分配，来实现执法和管理的分离。
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结论
本研究通过对中山区城市管理行政执法工作的实证研究，分析出目前城市管理行政执法体制存在的问题及产生这些问题的原因，针对这些问题从法制化、网格化、信息化、信用体系建设、绩效考核等五个方面提出对策。总结本文内容，主要结论有以下几点：
1．城市管理行政执法改革的核心工作在于体制建设
通过本文的分析可以发现，当前城市管理行政执法工作出现问题，根源在于整个执法工作的各项体制的不健全、部门间协调不完善，导致很多工作无法有效衔接。这些问题大多是在行政执法部门建立之初就具有的，在多年的实践过程中始终未解决的，所以行政执法改革的核心工作就是要建立一套从上而下的、完善的执法体制。
2．行政执法工作需要社会力量的参与
本文在研究过程中逐渐体会到，政府工作越来越需要社会力量的参与。从大的方面说，要建设服务型政府，要执法为民，如果缺少公众的参与，又如何能知道公众的需求，从而对症下药呢？从小的层面说，无论是对策中的提到的社会信用体系建设，还是推行网格化，如果没有公众的理解和支持，仅靠政府行政命令推动，最终不但徒劳无功，还会备受社会舆论争议。当前中山区执法工作的尴尬现状，与长期不听取百姓呼声不无关系。这应该引起政府决策者的关注和思考。
城市执法改革工作任重而道远，无论从顶层设计，还是基层实施，都是一项工作量大、过程繁琐、需要长期推进的改革任务。2019 年中山区行政执法改革只是一次阶段性的调整，其中把更多的管理职能划归执法局是否合适也尚存争议。党的十八大以来，行政执法改革的思路已经逐渐清晰，那就是要趋向于综合化、一体化和扁平化。综合化是指要突破现有职能范畴，逐步吸收市场监管、旅游监管等更多领域执法职能，从而形成更加综合的执法队伍。一体化是指今后一个地方只保留一只执法队伍，一个执法主体，彻底改变多头执法的情况。这个进程基本是伴随着职能综合化实现的。扁平化是指执法层级要减少且执法主体要更向基层靠拢。这些思路其实都是着眼于行政执法体制的问题提出的。相信随着进一步的改革，行政执法的体制最终都会理顺。
参考文献（略）