1 绪论
1.1 研究背景
推进国家治理体系和治理能力现代化，是深化党和国家机构改革的重要内容之一，而将“治理”纳入国家战略规划，体现了党政高层对“治理”的高度重视。与传统的管理、统治不同，“治理”强调多元主体的共同参与，强调参与主体的公平、平等和有序，强调多中心的权力运行方式。由“管理”到“治理”的转变，既是社会制度进一步完善，有效应对各种社会矛盾、问题的必然需求，又是培育公民社会、扩大社会参与、促进科学决策的途径。
近年来，我国的城镇化程度进一步提升，越来越多的人口涌入城市。一方面，城镇化率的提高反映了我国经济、社会发展的成果；另一方面，大量人口的涌入，增加了城市的负担，增加了矛盾、冲突发生的可能性。因此，如何科学、合理地进行城市规划与设计，让城镇居民安居乐业，关系着整个社会的和谐与稳定。长期以来，我国的城市规划管理模式大致沿袭着以政府为主导的模式，这种模式的权力运行方式是单一维度的，作为管理对象的公民、组织来说，它们很少参与到城市规划中来。这种以政府为中心的管理模式在维护社会稳定、集中财力物力人力等方面发挥了重要作用，但随着经济、社会环境的变化，这种模式已经不能满足城市规划管理的需要。
作为沿海经济大省山东省的省会，济南市人口众多、地理环境特殊，近年来大量周边农村、乡镇人口涌入，城市环境的质量进一步弱化，给城市规划带来了巨大的挑战。单靠城市规划局的力量，显然已经不能够有效应对城市规划所面临的日益复杂的环境。如何在城市规划中拓展合作空间，让社会力量特别是非政府组织参与到城市规划管理中来，充分发挥他们在宣传发动、专业技术、贴近群众、快速高效等方面的优势，与政府进行协调沟通、互补互动、通力协作，打造符合城市发展趋势、维护社会稳定的城市规划管理新格局，是当前城市规划管理领域面临的重要课题。正是基于这样的背景，本文选择“非政府组织参与济南市城市规划管理”这一研究课题，力图进一步理顺非政府组织参与城市规划管理的有效途径，分析现阶段非政府组织参与城市规划管理面临的问题，从而找出对策，促进政府与非政府组织的合作，共同促进城市规划管理能力与水平的提升。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
首先，通过对国内外有关非政府组织参与城市规划管理的文献、资料进行梳理、分类和总结，研究非政府组织在城市规划管理中的参与形式、参与内容、参与范围、参与成效，一方面是对非政府组织理论的丰富和完善；另一方面，也是对城市规划管理理论的有益补充。其次，本文深入研究非政府组织如何有效参与济南市城市规划管理的对策，在参与形式的阐述部分，选取了几个具有代表性的案例，具有一定的可操作性，进而丰富了城市规划管理研究中的实证研究。最后，通过对非政府组织参与城市规划管理的路径进行研究，找到政府与非政府组织良性互动、协商互助的有效途径，能够为非政府组织更好地参与城市规划管理提供理论上的借鉴与支持；特别是对济南市的非政府组织来说，更具可操作性。
1.2.2 现实意义
首先，本文在参与理论、公民社会理论等理论基础上，论证了在当前的社会经济环境下，非政府组织参与城市规划管理的必要性、可行性和紧迫性，让政府部门更加深刻地认识到，在经济、社会环境不断变化、日益复杂的今天，城市规划管理不仅仅是政府的事，
需要非政府组织的参与和分担，共同对城市规划的设计、实施、管理等环节进行承担，从而提高城市规划的水平，达到构建和谐社会、小康社会的目标。其次，对非政府组织参与城市规划管理进行研究，阐述非政府组织如何更好地融入规划体系，如何更好地协助政府进行城市规划管理，这也为非政府组织自身的成长提出了要求，从而有利于促进非政府组织自身的发展，增强其自我发展、自我管理的能力。最后，对非政府组织参与城市规划管理进行研究，有利于促进政府职能的转变，让政府在加强社会协同、促进社会稳定、引导非政府组织有序参与、提高社会治理能力等方面进行努力，从而改进政府形象、提升工作效率。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 非政府组织
非政府组织，通常又被称为“慈善组织”、“志愿组织”、“非营利组织”等，或者被笼统的称为“民间组织”、“民间团体”。非政府组织兴起于上个世纪 70 年代，80 年代以后迅速在世界范围内发展普及，时至今日，在经济、文化、社会等领域承担着越来越多的职能、发挥着越来越重要的作用。关于非政府组织的概念，目前还没有形成统一的标准，但无一例外地强调非政府组织的服务与志愿精神。1952 年，联合国理事会把非政府组织定义为“不是根据政府协议建立的国际组织”；世界银行则将非政府组织定义为“从事救济贫困，推动穷人利益，保护环境，提供基本社会服务，或从事社区发展的私人组织”。除了国际组织的认定外，美国著名学者莱斯特·M·萨拉蒙教授对非政府组织概念的界定颇受认可。他指出非政府组织具有五种特征：组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性，满足以上五种特征的组织都可以称为“非政府组织”。
1995 年，第四届世界妇女大会在我国召开，“非政府组织”第一次出现在我国官方的视野中。经过数十年的发展，我国非政府组织的数量、规模进一步壮大，其自身的发展、运行模式也进一步完善，有效地为政府分担了职责与功能。尽管关于非政府组织的概念还未形成统一的认识，但从本文的研究目的出发，结合前人的表述，将非政府组织定义为：依照我国相关法律成立的，具有非政府性、非营利性、组织性、民间性的社会组织。这类组织可以承担政府的部分职能，例如提供公共物品、解决社会问题等，为政府进行社会治理提供有效的辅助。
2.1.2 城市规划管理
（1）城市规划管理的定义
所谓城市规划管理，是指特定主体对已经批准、经过验证的城市规划进行管理的过程，它既包括对土地资源的有效利用，又包括对各项在建、已建的工程进行管理。具体来说，城市规划管理是指城市规划管理者，综合运用法律、行政、经济、教育等手段，借助社会公众、各类组织、甚至是政府等多方力量，在有效兼顾效率与公平的基础上，对各类资源进行统筹、调配，以实现预期的城市规划目的。同样涉及对公共利益进行分配，城市规划管理与公共管理之间存在千丝万缕的关系：前者是公共管理在城市规划领域的一个缩影，是公共管理的重要组成部分；后者对城市规划管理进行原则上的调节与约束。
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2.2.1 参与式治理理论
作为政治生活领域的“热词”之一，“治理”一词近年来迅速风靡。一方面原因是国家层面对治理的日益重视，“国家治理能力和治理体系现代化”战略目标的提出就是最好的佐证；另一方面，公民参与意识的提高，各种组织、团体的出现提供了参与平台，“治理”成为参与社会管理的新手段。20 世纪 80 年代，英国、澳大利亚等国家开始了“新公共管理运动”。这场运动对政府与市场、社会、民众等之间的关系进行了反思，政府开始借鉴企业的管理工具、方法和思想，从而进一步提升政府的工作效率、改善政府的形象。具体到我国，治理与传统的管理不同，治理强调多主体的参与、多维度的权力运行方式、多种管理手段的运用，它强调包括政府在内的多个主体，以平等、协商的姿态参与到社会事务的管理中来。政府要积极为其他主体的参与提供完善的法制环境、便捷的平台和协商的机制。和问题层出不穷，通过让非政府组织参与进来，充分发挥其专业性、民间性、第三方的优势，能够有效应对各种问题，提高城市规划管理的质量，促进社会和谐、增进人民群众的福祉。治理理论为推进非政府组织参与城市规划管理提供了理论基础，它合理地论证了“城市规划管理不仅仅是政府的事，更多的社会力量也应当介入”这一命题，从而为本文的写作提供理论上的支撑。
2.2.2 协作式规划理论
城市规划学自诞生以来就受到多学科的影响，特别是 20 世纪 70 年代以来，在多元价值取向、公众参与、公共管理等理论的影响下，在美国等国家现实中的多元主义、经济危机等种种社会问题的推波助澜下，协作式规划理论应运而生。协作式规划理论提倡在多元参与、共同协商的前提下，政府、建筑商、城市规划师、相关企业、非政府组织、普通公民都参与到城市规划中来，共同作出城市规划的决策。具体来说，协作式规划邀请所有与规划相关的利益方共同进入规划决策环节。在论证与评定、辩论与发问等环节后，相关利益方达成共同目标。值得注意的是，利益相关方及参与决策主体的数量多少，参与沟通机制的完善与否直接影响着共同目标的达成。这就要求政府在当好“参与者”的前提下，还好充当“协调者”、“维护者”等角色，政府要维持好协商秩序，尽可能少地使用强制管理的方法，促进利益相关方达成一致目标。由此可见，协作式规划理论给本文研究带来的启示是：非政府组织应当以及必须要参与到城市规划管理中来；政府要健全参与机制、完善参与办发，为非政府组织参与城市规划管理创造良好的外部环境。
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3 济南市城市规划管理中非政府组织参与的现状 ................................. 11
3.1 济南市非政府组织参与城市规划管理的相关政策规定 ....................... 11
3.1.1 国家层面法律法规的演进 ........................................... 11
3.1.2 济南市相关政策规定 .................................. 11
4 济南市城市规划管理中非政府组织参与存在的问题及原因 ...................... 16
4.1 存在的问题 ..................................... 16
4.1.1 政府层面对非政府组织参与合法性的支持不够 .......................... 16
4.1.2 社会层面对非政府组织的认可程度不高 ................................ 17
5 促进非政府组织参与济南市城市规划管理的对策 .............................. 21
5.1 政府应为非政府组织的合法性参与提供更多支持 ............................ 21
5.1.1 完善法律法规 ............................... 21
5.1.2 理顺参与机制 ................................... 21
5 促进非政府组织参与济南市城市规划管理的对策
5.1 政府应为非政府组织的合法性参与提供更多支持
政府要完善非政府组织参与城市规划管理领域的法律法规，让非政府组织的参与有法可依；要理顺参与机制，明确各个参与主体各自的职责范围；要与时俱进，丰富管理手段，多用法律和市场手段，从而为非政府组织的参与提供良好的法制、制度环境。
5.1.1 完善法律法规
现实来看，济南市在非政府组织参与城市规划管理领域的立法亟待完善，非政府组织的参与可以说是“名不正言不顺”、“师出无名”。法律上的缺失既不利于规范城市规划管理领域的参与主体，又不能促进法治政府、法治社会的建立。因此，济南市政府必须加快相关法律法规的颁布。具体来说，一是对非政府组织的准入机制进行立法明确。什么样的非政府组织可以参与到规划管理中来，什么样的非政府组织不能够参与，在法律上必须加以明确。让非政府组织的资质审查有法可依，严把入口关。二是对非政府组织的参与机制加以立法明确。主要包括参与方法、考核评价、追踪问责、退出等内容，通过参与机制的法制化，规范参与市场，提升城市规划管理的质量。三是对现有法律及时进行更新、修正。现有的城市规划法律主要包括《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划管理条例》、《济南市城市规划管理办法》等，作为城市规划管理的纲领性法律，有些内容和条款已不能满足现实需要，需要及时加以修改，以更好地促进非政府组织参与到济南市城市规划管理中去。
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结语
一座城市，究竟想发展成什么样，究竟如何解决发展中存在的问题，究竟如何保障市民安居乐业，在城市规划中可以找到答案。城市规划解决的是城市发展的方向性问题，代表着城市的未来。《济南市城市总体规划（2011—2020 年）》提出，要建立生态、宜居济南的目标，代表着济南市未来的发展方向。在当前的政治、社会背景下，城市规划管理不仅仅是政府的事，包括非政府组织在内的社会力量也应该参与其中，共同为济南市的城市发展添砖加瓦。
本文以“济南市城市规划管理中的非政府组织参与问题”为研究课题，经过文献梳理、案例研究、资料查阅，以及结合笔者的工作经验，本文认为，以政府为中心的“一元制”城市规划管理模式已经不能适应经济、社会、政治的发展要求，非政府组织可以、也必须参与到这个过程中来。
本文对非政府组织参与济南市城市规划的现状进行了梳理，简要分析了济南市非政府组织参与城市规划的制度演进、实践探索等方面的基本情况。在此基础上，分析非政府组织在参与过程中存在法律法规不完善、参与机制不健全、积极性欠缺等问题，在分析原因的基础上，提出促进非政府组织参与济南市城市规划的对策：即不断健全法律法规、完善参与机制、提升非政府组织自身的专业技术能力等。只有从这几个维度加以改善，才能更好地促进非政府组织参与到济南市的城市规划中来，才能不断提升济南市的城市发展质量。
总之，只有让包括非政府组织在内的社会力量参与到城市规划管理中来，大家与政府一道，共同努力，才能更好地实现济南市生态、宜居的发展目标。
参考文献（略）