城市养老服务供给的实践困境及对策这MPA研究

本文是一篇MPA论文，本文试图通过美国波士顿老年养老机构的案例，进行对比分析，借鉴美国的供给主体以及各主体间关系，着重突出美国养老服务中以市场为主体的养老模式特色，通过对两国养老服务现状及实践经验进行对比分析，在我国现有的养老服务体系框架中解析美国养老服务供给方式的经验和特色，进而思考未来完善中国养老服务供给方式的新路径。

1 绪论

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
我国人口结构随着社会变迁不断变化，目前存在以下几个趋势：第一、人口老龄化日渐明显，每年报道的相关数据令人瞠目结舌，按照联合国标准，我国从2000 年起正式步入老龄化国家行列，两年前，我国就有 2 亿以上的 60 周岁老年人口，其中，65 周岁及以上的老人近 1 亿人，是总人口的十分之一。按照这个趋势，专家预计，未来 30 年，我国 65 周岁以上人口比例将占总人口四分之一，即每四个人就有一个高龄老人；其次，劳动力资源匮乏：目前，我国劳动力人口大约为 9000 万，在过去的六年间，我国劳动力人口逐步减少，累计减少近千万人；专家预计，10 年后，我国的劳动人口（20-59 岁）比例将减少至总人口的 53%；第二、家庭小型化且少子化趋势明显，根据 2016 年出版的《中国养老白皮书》显示，我国家庭人数平均为 3.1 人，在这一趋势下，我国未来家庭平均人数可能缩至 2.6 人，在 20 年后，预计缩至 2.51 人，出生率持续走低将进一步影响我国人口分布；第三、我国失能老人及超高龄老人总量持续上涨：3 年前，国家老龄办曾发布“第四次中国城乡老年人生活状况调查”统计，数据表明我国 60 岁以上老人中有近两成为 80 岁以上高龄老人，还有两成为失能和半失能老人；未来随着医疗水平的提高及基因遗传等因素，我国高龄及失能老人数量将不断增加，如何进行城市养老供给成为了迫切需要解决的问题。
其次，国内外专家学者提出了许多已发展成熟的养老供给模式，从供给主体、资金来源以及政府行为等方面做了详尽的解读，并不断提出了许多关于社区养老及社会养老模式下政府可采取的主要措施，但国内养老供给矛盾仍然突出，人口老龄化数量及趋势不断攀升，预计到 30 年后，我国人口老龄化的数量及程度将达到巅峰状态，鉴于我国的实际国情及地区发展差异，国内外专家学者们纷纷表示：加入个人、市场、社会以及政府等多方力量是积极应对养老服务供给的良方。
最后，学习和借鉴美国的经验是十分有益的，众所周知，美国是世界第一经济大体国家，世界发达国家，同时也是世界人口老龄化国家、最早建立完善成熟的养老体制的国家。根据美国最新的人口调查显示，美国老龄化程度不断加深，近两年，65 岁及以上老人人口数上涨六个百分点，总量上不断的增长，伴随着新生儿童出生数量的持续走低，出现了一系列养老问题，于是，美国政府在 1935年就颁布了《社会保障法案》建立起养老、残障及遗属保险制度，用于保障养老。同时，为了解决养老资金的问题，美国开始逐步推行多支柱养老保险模式，不断融入企业及社会力量保障养老，具体表现为：年满 55 岁的美国公民、无私人房产且月收入低于 1200 美元的老人，可以申请入住老人公寓，用住房保障养老。本文试图以波士顿养老中心为案例，有效借鉴其优势之处，在有条件的国内发达城市进行试点研究，总结出符合我国国情的养老保障制度。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究现状
西方国家比较早开始对养老服务供给进行研究，供给主体也发生了一系列变化，在上个世纪后期，由养老机构为主要供给演变成社区居家养老服务供给，这种模式得到了老年人的接受和喜爱，并不断发展起来。人们也逐渐意识到，只有多元化的养老供给才能满足日益多样的养老需求，尼古因(Peter V. Nguyen)曾发表论文《关于移入民和老年人长期照料的一项探索性研究》，进一步论证了当代老年人需求的复杂性，建议丰富养老供给主体。
多数西方学者从福利多元主义理论视角分析养老服务供给主体，并且强调社会福利供给的多元化特别是充分发挥市场中其他主体的作用能够较好的改善政府作为单一主体供给的低效率，从而缓解政府压力。典型代表有艾为斯（Evers）提出的福利的三分法，詹姆森（Johnson）加入志愿者提出了福利四分理论，凯瑞（Pillemer Karri）2013 提出的家庭协助理论；与此同时，国外部分学者也从新自由主义角度研究养老服务供给主体的关系，例如佛尔德曼（Friedman2006）强调了市场在养老供给中的作用，将市场引入养老供给将缓解政府压力，适应当代养老趋势；马林（Malin2011）关注到失能老人这一群体，认为社区照顾能够很好的照顾到这一群体，进而强调社区的作用；莱斯特·M·萨拉蒙（2008）阐述了当下政府与 NGO 组织之间的关系、范围和性质；Bmereth（2008）也支持社区照顾，他认为社区照顾能够为社区老人提供安居房，还能为老人提供心理和身体上的照料服务，是对养老服务的重要保障。关于研究养老服务供给中政府的表现，最富有代表性的是美国的政治学专家戴维·奥思本和特·盖布勒（2010）的政府再造及治理理论。他们主张积极应对新时代的要求，激发政府活力，引用现代企业管理的理念对政府职能进行重新定位；伴随社会进步，政府从全能型政府逐步转变为小型服务政府，这种混合型的养老供给方式得到了人们的推崇。各供给主体重新定位自身职责，尤其是政府。在混合型供给中，政府主要承担着协调和监督责任，并为各供给主体提供相应的资金支持，UNDP 课题组(2012)指出，政府对支持社会力量加入养老建设的扶持手段是多种多样的，直接投资是主要途径，财政补贴、贷款贴息、购买服务等手段是辅助途径。
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2 相关概念及理论

2.1 养老保障
2.1.1 养老的定义
国外众多专家学长对养老进行了定义，其中，穆光宗（2018）认为，养老的含义分两个方面来看，一个是谁对老年人的晚年生活进行保障；另一个是老年人在晚年时，如何对自我的老年生活进行安排。梁鸿和赵德余（2007）认为养老主要包含物质上的给予、情感上的慰藉和医疗上的服务。
2.1.2 养老保障的定义
养老保障是指国家、市场、社会及家庭等保障主体为了满足老年人不断变化发展的物质与精神需求而进行了各类养老服务供给。养老保障问题涉及的面较广，得到了政府的高度重视，2017 年 10 月 18 日，习近平同志在十九大报告中提出，进一步完善城镇职工的基本养老保险制度，实现养老保险的全国统筹。
2.1.3 人口老龄化
人口老龄化是指人口结构中，由于老年人口数量的攀升，占总人口数量比重不断增加并达到一定程度的现象，我国一般将人口老龄化定义为以下两个方面：一是指老年人口占总人口的比重增加；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老年型社会。
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2.2 养老服务供给
2.2.1 养老服务的定义
养老服务是指满足老人精神及物质生活而提供的一系列服务。我国的养老服务分为基本养老服务与非基本养老服务。一般而言，基本养老服务服务于全体老人，是一种与当代生活发展程度相适应的具有普适性的基本养老福利。包括了生活照料、医疗服务、娱乐服务及心理慰藉等服务项目。而非基本养老服务是对基本养老服务进行的补充，为了体现养老服务供给差异性，满足不同层次的养老需求，由政府、市场和社会组织进行了高质量供给。当前，我国老龄需求现状已经超出了基本养老服务的供给需求，普遍追求更高质量、专业化的养老供给，面对这种形势，结合生活社区、定制化的养老机构发展起来，本文所探究的养老服务也是指当代人们追求的更高质量的养老服务需求。
2.2.2 养老服务供给主体
养老服务供给是指社会中所有团体及个人对养老服务的供给，供给主体逐步多元且发展成为养老服务供给体系。目前，世界各国的养老服务的供给主体主要为政府、市场、家庭、社区以及非政府组织。
政府居于主导地位主体，政府是整个养老保障制度的制定者，以平等为核心保障全社会养老，在养老保障中主要承担着主导者和干预者的角色。政府即是养老服务的直接供给者，又是各方利益的平衡者，政府应当合理划分相关利益范围，将责任与资源、利益结合，在全社会各城市建立起公平稳定的养老保障供给体系。
市场是养老服务供给中的灵活主体，其最大优势就是高效率和多样化，能够及时弥补家庭和政府的缺失。市场在养老服务供给中遵循竞争原则，尊崇自由选择，以货币为媒介进行等价交换。不仅能为老年人提供各式各样的养老服务，如富有老年人特色的文娱活动、旅游健身以及法律援助等服务；还能为老人提供各式各样量身打造的产品，全方面为老人服务。
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3 城市养老服务供给的实践困境分析........................ 15
3.1 城市养老服务供给现状 ............................. 15
3.1.1 家庭供给 ...................... 15
3.1.2 政府供给 .......................... 16
4 美国养老服务供给的经验........................... 24
4.1 美国养老的主要供给主体及关系 ..................... 24
4.1.1 美国养老以市场为供给主体 ................... 24
4.1.2 美国养老供给中政府的作用..................... 24
5 城市养老服务供给的改进策略...................... 30
5.1 构建福利多元化的养老服务供给体系 ..................... 30
5.1.1 发挥政府顶层设计主导作用 .................. 30
5.1.2 激活社会资本，扩大市场供给规模 ................... 31

5 城市养老服务供给的改进策略

5.1 构建福利多元化的养老服务供给体系
5.1.1 发挥政府顶层设计主导作用

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6 结论
新公共服务理论、治理理论及福利多元主义理论为我国城市养老服务供给的实践困境及对策研究提供了理论依据。我国当前突出存在的养老供给主体关系混乱、多元化养老服务体系尚未构建、养老资金筹资渠道窄小以及养老服务质量不佳等问题日益凸显，为了积极面对当前人口老龄化、失能化带来的挑战，我国积极借鉴世界各国的先进做法，加强学习，通过对比美国的先进经验，我们得出了以下结论：首先应明确政府主体地位；其次积极利用市场在资源优化配置上的作用，积极引导非政府组织的投入等政策意见来解决供给主体问题；在供给资金上，充分保障我国基本养老金制度，发挥当代互联网金融的优势，利用平台提供更多的养老资金筹资渠道，整改我国当前不完善的社会捐赠制度，提高人们的捐赠意识，对捐赠机构的资金流向加大监督，给社会公开透明的答复；最后，从教育培训上，根源上解决我国社工专业化不足的问题，进一步组建一支专业化、职业化人才队伍，利用“互联网＋”模式及大数据云平台等先进技术，提高养老资源分配及使用效率，最终通过引导志愿者队伍的加入形成全社会敬老爱亲的典范，营造全社会共同养老的共担机制，是解决城市养老的最佳途径。
在这一系列的发展过程中，我们离不开政府的大力支持，政府在政策制定、法律依据、财政转移支付、税收减免等多种形式直接或间接的保障养老，承担着重中之重的责任，合理的划分政府与其他主体的合作界限十分有必要，将进一步缓解政府压力及政府失灵现象。通过美国波士顿养老社区的经验，我们看出了市场养老供给中的巨大作用和优势，未来，以社区为中心的养老服务机构将大力发展，政府保障其用地，对提供专业养老的机构给予税收优惠，随着社会筹资渠道的进一步开放，货币化子女照顾责任的养老模式，及以全面照护、医疗、娱乐为一体的社会养老模式将在未来大力推崇，我们十分期待这种模式的正式运行，人们也将在这种模式的不断推进中受益，从而更加有效的解决城市养老问题。
参考文献（略）