杜区社会组织发展路径研究——基于杭州市的多案例分析

1导论

1.1研究背景与问题的提出
在发迗国家的发展历程中，为解决早期资本主义工业化和城市化进程中出现的失业和贫穷等社会问题，理论界和实践部门很早就提出了经由社区提供公共服务的思路和举措，即以社区为单位进行救助和济贫等事务，提倡社区内部成员自我服务、志愿服务为城市社区创造更好的生活条件，如19世纪末英国和美国出现了慈善组织会社、社区睦邻服务中心等早期的社区社会组织。20世纪30年代以后，福利国家的兴起，建立了与资本主义市场经济相适应的社会福利制度，政府部门成为了广泛的公共服务的提供者和推动者，然而，随着经济高速发展过程中对社会发展的忽视而产生的一系列社会问题，以及物质生活水平的提高和生活方式改变过程中人们物质文化生活需求的日益增长，促使发达国家普遍感到单纯依靠政府不可能解决所有的社会福利和社会服务问题，并逐步尝试将政府负担的部分社会职能转向社区及其他社会组织，试图依靠多种社会力量共同解决多样化、复杂化和动态化的社会问题，至此，现代意义上运用社区民间资源和发展社区社会组织共治社区问题的构想应运而生。并且，随着联合国“社区发展计划”的推行，联合国社会事务局社区发展组的建立，以及“社会发展经由社区发展”理念的推动，在世界很多国家和地区推进了社区发展计划，取得了相应国家和地区政府部门的重视和支持，尝试通过社区自身的发展解决社区问题，满足社区需求。
然而，在新中国成立后，为适应高度集中的计划经济体制，建立了“单位制”为主、“街居制”为辅的社会管理模式。国家通过单位管理着绝大部分城市居民；街道和居委会起着拾遗补缺的功能，管理着少量的社会闲散人员和特殊的救济优抚对象。在当时特殊的历史背景下，单位制起到了重要的社会整合作用，但也带来了一些制度性后果，造就了总体性社会和依赖性人格。改革开放后，市场经济体制的确立和发展，以及随之而来的单位制解体、快速城市化的发展、城市流动人口的剧增和住房制度的改革等，推动了社会的整体转型，宣告了以往的城市基层管理体制的老化和对新的城市基层社会管理体制的渴求。

1.2相关概念界定与研究意义
1.2.1相关概念界定
1、社区与社区治理
我国官方于2000年在《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确表述，“社区指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。社区是介于初级群体和次级群体之间的公共领域，对于居民有着集情感性和易接近性的功能意义，是每个人从家庭走向社会的第一个空间，社区治理是全部治理系统的基础。具体说来，社区治理是在接近居民生活的多层次复合社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务，是一种集体选择的过程。
2、社会组织与社区社会组织
国际上，社会组织涵盖了非营利组织、非政府组织、志愿者组织、公民社会和第三部门等概念，一般都是指不以营利为目的、具有正式组织形式、属于非政府体系，且以促进国家经济和社会发展为己任的组织，并与政府和市场共同构成现代社会的三大支柱。自民政部2007年11月召开全国社会组织建设和管理工作交流会议以来，我国官方逐步从“民间组织”这一概念过渡到“社会组织”，同样是指具有民间性、非营利性、公益性、自愿性和自治性等特征的组织，在我国主要包括社会团体、民办非企业和基金会三种相互独立的类型。目前，“社区社会组织”在我国官方和学界均得到了广泛使用，但对于社区社会组织的关注和研究仍处于起步阶段，也尚未形成统一的界定，但它至少包含以下四个要素：活动范围在社区，成员和服务对象为社区居民，存在目的是满足社区居民的不同需求，组织性质包括社会团体和民办非企业。

2文献综述

2.1关于社会组织发展的理论依据
社会组织的发展不仅关系着社会资源的整合程度，而且关系着政府部门、市场部门与社会部门间的分工、竞争、互补、协调以及合作等关系与成效。国内外专家就社会组织兴起缘由与发展需求进行了长期且丰富的理论探讨，通过对文献的梳理发现，关于社会组织发展的理论依据主要聚焦于以下四个方面。
一是“合约失灵”导致的市场失灵理论。亨利汉斯曼从营利组织与非营利组织的区别出发，指出市场机制存在着信息不对称问题，尤其是在基层社会公共物品和服务的提供方面，当服务提供者和消费者之间存在信息不对称时，就引发了合约失灵现象，即市场机制的失效；而社会性组织由于“非分配约束”的特性，即组织盈余不进行成员间的利益分配，从而降低了社会组织牺牲服务品质谋求个人或组织利益的机会主义动机，提升了提供信息不对称产品和服务的优越地位。°
二是政府失效理论。美国经济学家伯顿韦斯布岁德依据经济学的供给需求原理指出，社会组织、政府部门和市场组织在满足个人对公共物品和服务需求方面存在着相互替代性，正是由于政府与市场在某些方面的局限性，推动了对社会性组织的功能需求，政府在提供任何产品和服务的数量和质量方面，均存在政治决策过程的影响，面临着诸多限制，部分民众对公共产品和服务的需求得不到满足，”而社会性组织在满足特殊对象的多样化需求方面存在天然优势，具体表现在满足社区居民的多元化和多层次需求方面。
三是第三方管理理论。政府失效理论和市场失灵理论都是将社会组织的发展和作用发挥视为衍生性辅助作用，一种残余补充性功能，然而萨拉蒙认为，在某些公共产品和服务的供给上，必须依赖社会性组织，即政府透过社会代理人实施部分社会功能，社会机制具有特定的优势，因此，社会性组织应分享有部分公共基金和公共杈威运用上的处理权，同时，萨拉蒙也指出了非营利部门“志愿失灵”的存在罗斯及随后的米尔利斯和斯蒂格利茨等人也在“委托代理”理论中指出，政府组织为实现某些目标而将公共服务的任务委托于社会性组织，两者之间达成一种相互依赖彼此优势的分工与合作；以及以公共选择理论为支撑的民营化改革，指出了面对政府部门公共服务的低效，在某些颌域实现民营化社会治理的合理性。
四是治理理论。联合国全球治理委员会指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续性过程，既包括正式制度和规则也包括非正式安排，是一个协调互动共治的过程，多元、参与、合作是其核心理念，强调社会事务管理的多元治理机制的有效结合和充分发挥社会性组织的重要作用，其中，在基层社会表现为社区社会组织逐步发展成为重要的社区治理主体，并通过与政府组织和市场组织的协调互动与合作共同解决社区问题，满足社区需求。

2.2关于国内外社区及社会组织发展的研究
在梳理已有研究的过程中，可以清晰地看到我国与西方国家在社区及社会组织的发展起点与演变环境的区别，进而影响到社区与社会组织发展路径以及社区治理模式的差异。在国外，滕尼斯最早界定的社区是一种生活共同体和亲密的伙伴关系，随着迅速工业化和城市化对传统意义上社区的冲击，许多西方社会学家开始呼吁复兴社区，强化社区功能以解决工业化带来的一系列城市社会问题，西方意义上的社区建设由此开始。从18世纪后期德国汉堡出现的分区助人自助的救济制度，到英国伦敦的慈善组织协会，再到19世纪80年代英、法、美等国出现的社区睦邻组织，再到后来伦敦成立的慈善管理中心和志愿委员会，以及发展到美国的家庭服务、社区睦邻组织运动及社区睦邻服务中心和社区睦邻服务社的建立，再到20世纪二三十年代的芝加哥计划、阿林斯基的伍德雷尔社区组织和福特基金会的格雷地区计划等，再到50年代社会发展部、社区组织委员会的成立和推广，以及后来包括社会福利、医疗卫生、大众教育、住宅保障、精神慰藉等广泛内容的社区发展项目的建立和发展。°由此看到，西方的社区建设历程基本可以概括为社区及社会组织的发展历程，是社区乃至社会自我依赖、自我完善和自我发展能力建设的过程。
从性质上看，国外的社区已不仅承载着建设地域性生活共同体的目标，在实践中更呈现出一种综合性的社会组织形态，包罗了各种类型的社区及社会组织，又不断地根据社区需求和社区问题的产生及发现衍生出更加全面多样化的社区及社会组织。在英国，近20年的社区运动，即是以社区为基本的组织基础解决社区问题、满足社区需求，以及影响地方政策制度的过程，并实施了包括邻里复兴战略、社区战略等一系列的社区发展项目，而这些战略正是通过各类社区及社会组织进行的，一方面强调社区居民自下而上的社区参与，另一方面又积极寻求政府、社会及企业的资金赞助，英国第三条道路下注重第三部门的价值就在于培养、维护并发展积极的公民精神及社会关系，推动社会信任与互惠的社会资本，提升民主进程改善社会问题。在美国，城市社区并没有政府基础组织或派出机构，实行高度的民主自治，依靠社区自治组织行使杜区管理职能，社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理及专业机构的社区服务管理的建议权和监督权，具体的社区服务与问题解决均由各种类型和层次的社区及社会组织进行，以至很多美国人对社区发展及社区的理解等同于社区发展公司等社区组织，当然，美国能够拥有堪称世界上数量最为庞大和人口覆盖最为广泛的非营利组织体系，除了缘于北美社会长期以来的自由结社传统外，也离不开历届政府的着力指引甚至刻意构建广美国政府与非营利组织之间构建起了根深的伙伴战略关系。在新加坡，社区组织体系以选区为基础，人民协会是全国社区组织的总机构，不同的是，新加坡的社区组织建设与政府之间关系密切，在社区管理的组织方面，选区层次上的社区事务由市镇理事会组织，居民层次上的社区事务由居委会组织，基本包含了涉及公共设施管理、社区环境、社区治安、社区公益活动、社区交际等所有的社区事项，并通过中介服务、公益支持以及独立经营等方式进行社区管理，社区实质上成为了执行国家职能、服务社区居民的基层社会组织。

3社区社会组织发展路径的理论探析.............19
3.1影响社区社会组织发展路径的因素............19
3.2社区社会组织发展路径的选择与表现..........22
4案例实证：社区社会组织的差异化发展路径...........27
4.1社区社会组织的发展实践...........28
4.2社区社会组织发展路径差异化分析..............38
5结论建议与研究展望............47
5.1研究结论......47

4案例实证：社区社会组织的差异化发展路径

从已有研究中能够看到，不少专家试图从分类培育的角度探讨我国社区社会组织的发展路径，认为不同类型的社区杜会组织所需的扶持是有差别的，诚然如此，但就目前我国社区社会组织的发展状况来看，不论何种类型的俎织，都缺乏必要的物质资金资源、人力资源、管理规范以及对发展方向的明晰，从这个角度看虽有差异，但本质需求相同，所以本研究暂且不探讨社区社会组织的类型对发展路径的影响，而是更关注于社区内外环境差异对社区社会组织发展路径产生的重要影响，也正是考虑到社区社会组织发展必备要素的来源及如何实现的具体问题，当然对于类别差异本文也非常认同，只是认为当社区社会组织在恰当的路径上有了一定的发展后，再具体化类型下的差异更有利于社区社会组织的持续有效发展。已有关于社区社会组织发展的研究理论推理和个案研究较多，面对我国城市社区发展程度的差异，以及不同社区治理惯性和内外环境的差异，就理论推理而言，社区社会组织发展路径应该呈现出一定的差异化，那么，采取多案例实证研究能从现实层面更准确地解释和例证本研究分析思路的科学性，这也是本文进行多案例对比分析的必要性和意义所在。

5结论建议与研究展望

5.1研究结论
从社区层面看，社区社会组织的发展能够促进社区资源的整合和有效利用，增加了社区居民表达需求和解决问题的渠道，凝聚和累积了社区社会资本，增强了共同体意识，推动了集体行动的达成，更推动了社区治理过程中的自我约束、自我教育、自我管理和自我满足的能力；从整个社会层面看，社区社会组织的发展增强了社区社会力量，促进了政府转型的深化和“小而有效”的服务型政府建设，促进了社区治理力量的多元化与科学化，推动了社区建设和发展的科学化与持续化。本研究正是通过对社区社会组织发展路径的研究来促进社区社会组织的发展，通过对国内外巳有研究和实践的梳理，以及本文分析思路的建构和多案例对比研究，能够初步得出以下结论。
一是社区社会组织的发展并不拘泥于某种统一的路径和模式。在某一个发达国家中，或许社区社会组织的发展路径大体相同，这主要源于其城市发展的成熟度相当，政治环境社会力量等各方面的相似性，而在同种体制的不同发迗国家中，就显现出来了社区社会组织发展路後的差异，那么，可以初步推断出社区内外环境的不同对社区社会组织发展路径产生了一定的影响。具体到我国社区社会组织的发展路径，专家学者们并未形成一致看法，或是认为应该依赖于国象政府自上而下的建设，或是认为应该是社区社会力量自下而上的自我发展，又或者是政府力量和社会力量共同作用的发展路径；的确，我国地区发展的非均衡性，同一地区内社区情况的多样化与复杂性，确实影响着社区社会组织的发展环境，在不同社区实践中，同时存在着发展良好的社区社会组织和遭遇困难的社区社会组织，并且往往呈现出不同的发展特色。因此，本文可以确切推断出我国社区社会组织的发展路径理应呈现出一定的差异化，不必拘泥于某种统一的模式。
二是社区社会组织发展路径的选择依托于社区社会组织发展所处的社区环境，而影响社区环境的两大维度即是政府整合能力与社区社会资本。其中，政府整合能力主要表现在政府部门的间题整合能力、政府部门的资源整合能力和政府部门的解决机制整合能力三个方面；社区社会资本则主要表现在社区关系网络、社区信任和社区规范三个方面。在政府整合能力较强而社区社会资本较弱的社区环境中，社区社会组织的发展往往突出依赖于政府的力量和作用，呈现出“政府主导”型社区社会组织发展路径；在社区社会资本较强而政府整合能力较弱的社区环境中，社区社会组织的发展往往有赖于社区社会力量自身的整合与发展，呈现出“自我发展”型社区社会组织发展路径；而在政府整合能力与社区社会资本均较强的社区环境中，政府力量、社会力量与市场力量相互吸纳合作，呈现出“协同共进”型社区社会组织发展路径。从本研究中可以看出，要实现社区社会组织的科学化和持续化发展，必须分析清楚社区环境特色，依赖优势资源促进社区社会组织的有效发展，而不必追寻同一化的发展模式。
参考文献（略）