延安市红色旅游发展中的政府职能优化研究

笔者认为正确认识红色旅游，重视红色旅游带给延安市的发展前景；建立政府宏观调控市场协助配合的管理机制，实现政府与相关企业共同建设旅游市场；在公共产品提供方面，不仅要注重基础设施建设，也要优化红色旅游业从业人员结构，大力吸引优秀人才；引入竞争机制，加大监督力度；注重生态环境，坚定可持续发展，为延安市打造具有特色的城市形象，做好宣传工作。优化红色旅游业中政府应当承担的职能，做好旅游产业发展的领路人，使红色旅游不断带动延安市及周边地区经济文化发展，做社会满意、人民满意的政府。

一、基本概念和相关理论

（一）基本概念
1、红色旅游
旅游业是指在旅游者旅游活动期间，为满足旅游者在餐饮、住宿、出游、购物、娱乐等方面的需求，提供服务和产品的行业的总称，它包括旅游中涉及的交通运输、餐饮旅店、旅行社、娱乐业与旅游购买产品等多个部分。在旅游业中，能否长期保持对消费者的吸引力与发展潜力，主要取决于三个要素：旅游资源、旅游设施和旅游服务：旅游资源，是一个地区能否发展旅游业的先决条件，拥有能够开发的自然风光、历史古迹、革命遗址、建设成就、民族习俗等，也是当地旅游业最基础的吸引要素；旅游设施，不仅指景区的基础设施，还包括与旅游行业息息相关的城市交通、酒店住宿和餐饮条件、文化娱乐设施等，旅游设施的建设在一定程度上会直接影响消费者的满意度；旅游服务，是在旅游活动中各种管理行为和劳务在内的产品，直接影响到游客对于当地旅游活动的体验感和满意度，也从侧面说明了一个地区旅游业的发展水平和接待能力。
旅游业中有一个特殊的分支：红色旅游，《2004 年—2010 年红色旅游发展规划纲要》中共中央办公厅、国务院办公厅对红色旅游做出了概念界定：红色旅游是指：以中国共产党领导人民在革命和建设时期建树丰功伟绩所形成的纪念地、标志物为载体，以其所承载的革命历史、革命事迹和革命精神为内涵，组织接待旅游者开展缅怀学习、参观游览的主题性旅游活动[51]。红色旅游的主题和最终目标大多是对人民进行爱国主义和革命传统教育，在旅游活动中结合自然景观与红色人文景观，通过各种手段促进旅游产业和地区经济政治文化共同发展。在红色旅游活动中，游客通过观赏自然景观和感受红色文化熏陶，了解革命历史，有利于培养爱国主义情怀，传承革命精神。
红色旅游具有主题性，带有鲜明的政治偏向性；在我国，红色旅游资源分布广泛，而位于东部、中部、西部不同地域的红色老区又有鲜明的特色差距；因为在中国的红色革命历史中，我们走的是极具特点的“农村包围城市”的道路，所以有许多红色旅游资源处于偏远的山区、少数民族聚居区、或是发展较为落后的农村地区，这在一定程度上增加了开发的难度，不过旅游业作为新兴的朝阳产业，能够直接或间接的带动当地各个行业的发展，对于革命老区来说是重要的发展突破口。除此之外，红色精神也是中国文化中不可缺少的一部分，红色旅游的健康发展，是走向民族精神发扬光大和社会经济富强的繁荣之路。
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（二）相关理论
1、新公共管理理论
20 世纪 80 年代，随着社会的迅速发展，一些西方国家在政府管理方面出现了严重的危机，传统公共行政体系已无法适应时代的需要，政府难以独自解决面临的问题，为保证社会继续发展改进政府工作，就出现了新公共管理理论。新公共管理理论鼓励私营部门与政府竞争，共同为公众提供公共服务，用这种方法对政府产生激励作用，以此提高政府的竞争意识与工作效率。改变传统公共行政中的强势政府，用竞争机制督促政府转型，不仅可以激发政府与公共行政部门的工作活力和工作效率，亦可以为社会更加有效的提供更高质量的公共服务[53]。
新公共管理理论强调以顾客的需求和满意度作为指导政府工作和衡量政府绩效的方式，重视公共服务的产出能力与效率，倡导通过对人的管理优化政府部门结构，在公务人员的录工资、管理等一系列环节更加灵活地管理，注重工作绩效的考核与工作产出的衡量，用这种方法激活公共部门任职人员工作的积极性，进一步满足公民对公共服务的需求。
另一方面，主张政府效仿企业管理模式，改造公务员制度，这种方式能够有效激励、调动公共部门人员工作的积极性与效率，促进政府管理体系科学发展。
新时代旅游业发展迅速，政府面对的挑战也是越来越大，独自解决问题和一把抓的工作思路不再适用，所以，新公共管理理论的应用就显得极为重要，在探讨地方旅游业发展中的问题时，如何有效的优化政府职能履行，如何对传统政府管理体制进行改革，融入新的管理理念，使政府管理与市场调节处于一个平衡稳定的状态，一直是政府部门要解决的难点问题。而新公共管理理论中提供的引入竞争机制、以顾客满意为导向等理念，能够有效监管旅游产业中传统政府工作中出现的漏洞，完善政府对当地旅游业的管理体系，促进地方旅游产业全面发展。
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二、延安市红色旅游发展与政府职能履行的现状

（一）延安市红色旅游发展现状
1、具有特殊意义的红色历史
1935 年 10 月，中共中央红军到达了陕北，二万五千里长征画上句点，以此为时间节点，开始了党中央在延安十三年的奋斗历程，党中央在以毛泽东同志为首的领导班子带领下，在陕北这片红色的土地上开展了解放全民族、建设新中国的伟大战争，也造就了今天的中国红色革命圣地——延安。在全国所有红色根据地中，在延安停留的时间最长，对于新中国和中国共产党也有着非凡的意义，我们将延安比喻为转折点和出发点：是中国革命历程中重要的转折点，也是新中国革命走向光辉成功的出发点。13 年的艰苦奋斗在这片广袤的大地上留下了无数宝贵的财富供后人追寻，在延安这片土地上孕育的延安精神更是我们用之不竭的精神食粮。
2、蓬勃发展的红色旅游
近年来，延安红色旅游飞速发展，根据 2019 年 1 月 16 日，在延安市政府新闻办公室组织召开的“延安市委五届六次全会精神解读”系列新闻发布会上，延安市旅游与发展改革委员会主任介绍：2018 年全年，延安共接待游客高达 6343.98 万人次，人数增长 25.4%；全年延安市旅游综合收入达到 410.7 亿元，增长了 37.5%。
因为黄土高原的气候与温度特征，每年的 3 月到 10 月处于延安红色旅游的旺季，2019 年仅五一小长假期间，来延安旅游的游客就达到了 255.20 万人次；旅游综合收入 102191.425 万元，同比增长 36.3%。2019 年 10 月份，延安市更是迎来了红色旅游高峰，仅在国庆节假期内，延安就接待了 700.52 万游客，延安革命纪念馆、枣园、宝塔山等红色景点游客络绎不绝，国庆期间的旅游行业收入高达 35.43亿元，同比增长了 14.7%。
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（二）政府在红色旅游发展中应当履行的职能
在地方旅游业发展中，政府扮演着引路人和大家长的重要角色，应负责起制定旅游发展方向、建设旅游业基础设施、调配红色旅游资源、监管红色旅游市场有序发展、制定相关法律法规等各种重要的工作，地方政府在旅游业发展的事业中应当正确定位自己的身份，合理分配工作，平衡政府管控与市场调节的关系，不断探寻发展红色旅游的道路。在地方红色旅游发展中，政府职能履行可以概括为以下几点：一是规划发展方向、决策发展路线：旅游业应当以何种模式发展，未来旅游业的发展目标与工作计划，都应由当地政府负责规划与制定；二是建设基础设施：与旅游业相关的城市基础建设，例如交通、道路、公共设施、景区建设等，都应当由政府负责或政府引导相关部门完成；三是培养专业人才：当地政府应有为旅游市场不断提供新鲜血液的人才选拔、任免机制，应进行旅游从业人员的培训和考核；四是监督旅游市场：政府有责任建立一套完整体系，监管旅游市场中的各个企业与机构，制定合理的企业行为规范、考核标准、奖惩措施，督促旅游市场保证和谐稳定的运行趋势。
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三、延安市红色旅游发展中政府职能履行存在的问题分析………………………22
（一）从宏观角度调控红色旅游发展的职能……………………22
1、政府观念滞后，旅游业体制不完善…………22
2、管理权责分配不明，调控手段失灵………………23
四、国内其他地区政府发展红色旅游的经验借鉴…………………28
（一）井冈山：整合周边区域，“红色旅游”与“绿色旅游”互相促进……28
1、联合周边区域，整合红色旅游资源深度开发…………………29
2、 “红色旅游”与“绿色旅游”共同发展………………29
五、优化政府职能，推进延安红色旅游更好发展………………………32
（一）重视延安红色旅游，合理规划红色旅游发展方向……………32
1、正确认识红色旅游，精准定位政府角色……………32
2、建立政府宏观调控，市场协助配合的管理机制……………………32

五、优化政府职能，推进延安红色旅游更好发展

（一）重视延安红色旅游，合理规划红色旅游发展方向
1、正确认识红色旅游，精准定位政府角色
延安的旅游业发展没有得到足够的重视，其原因主要是在人们的思想认知中，没有真正形成和树立起“旅游产业”的理念，没有认识到这项产业会极大地推进延安市经济发展。但是，地下资源的开采总有枯竭的时候，农业的发展速度和规模也是有限的，只有历史和自然赐予我们的旅游资源才是有着极大开发空间的新的资源。在延安十三年历史中，党中央领导了解放全中国的伟大战争，许多革命前辈、民族英雄、和著名人物都在这里生活和战斗过，要使红色旅游获得更大的发展空间，不仅仅要投眼于实物性的革命旧址、历史文物的开发和保护，更要发掘通过这些革命痕迹体现出来的延安精神和红色文化，红色旅游的发展是不可限量的，延安市政府要对延安整体的经济和社会建设负起责任，所以必须要正确认识红色旅游和红色旅游对延安市整体发展的影响。
想要建立合理的旅游产业管理体系，制定有效政策促进延安红色旅游发展，第一步就是要转变政府观念，改变以往事必躬亲的管理理念，正确定义自己在延安红色旅游发展中的角色，对政府与市场的关系进行准确定位。在现今倡导政府职能优化的时代环境下，应建立“服务型政府”，转型成为“企业型政府”，做好旅游市场的基础设施建设、架构起专业合理的管理体系、完善相关法律法规、公平分配社会资源并进行合理配置、监管控制延安红色旅游市场、组织协调社会各方力量，共同建设延安红色旅游发展道路[63]。
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结语
延安市在中国共产党的奋斗历史中占据着十分特殊的位置，党中央在延安十三年，领导全国人民取得解放民族的伟大胜利，也给延安市留下了无比宝贵的红色旅游资源，应运而生的延安精神更应当与时俱进的传承下来。但由于我党解放斗争的独特路线，国内大多红色老区与发达地区相比，依然是经济发展落后、城市建设较差的情况，对于红色旅游发展的探讨也较为有限。本文在前人的理论研究成果之上，从政府职能的履行这一角度，研究政府职能履行对于红色旅游发展的影响，结合延安市的现实情况，发现在红色旅游发展中，政府履职过程中依然存在观念落后、管理体系不健全、公共产品投入不足、缺乏有效的监管体系和人才供应链等问题。
结合对其它两个经典红色革命老区：井冈山革命根据地和沂蒙老区的发展特点研究，借鉴其发展经验，对延安市红色旅游发展中政府优化职能提出几点建议：正确认识红色旅游，重视红色旅游带给延安市的发展前景；建立政府宏观调控市场协助配合的管理机制，实现政府与相关企业共同建设旅游市场；在公共产品提供方面，不仅要注重基础设施建设，也要优化红色旅游业从业人员结构，大力吸引优秀人才；引入竞争机制，加大监督力度；注重生态环境，坚定可持续发展，为延安市打造具有特色的城市形象，做好宣传工作。优化红色旅游业中政府应当承担的职能，做好旅游产业发展的领路人，使红色旅游不断带动延安市及周边地区经济文化发展，做社会满意、人民满意的政府。
参考文献（略）