当前我国环保执法阻力分析及对策探究

第1章 绪 论

1.1 选题背景、意义
1.1.1 选题背景
环境问题愈演愈烈，严重影响了人们的正常生活和身体健康，针对这一情况，国内许多学者致力于完善环境法律法规。在众多学者的呼吁下，我国环保法律体系在不断完善。但环境法律、法规落实效果不佳，环境污染仍然很严重。导致越来越多的人对地方政府的环保执法状况产生质疑，这严重影响了政府的公信力和合法性。基于这样的认识，本文对环保执法中存在的问题进行了梳理，认为目前政府没有发挥强有力的作用，环保执法收效甚微，重要原因就是执法中存在一系列阻力，包括利益阻力、制度阻力、观念阻力。本文的目的就是对这些阻力进行深入分析，从中找到突破点，通过制度、体制等方面的建设，打破利益链条，祛除环保阻力，实现畅通执法。扩大公民的环保参与渠道，改变目前我国环保执法中一言堂的状况。同时，通过本文的分析，丰富我国关于环保执法方面的研究。
1.1.2 选题的意义
环保执法在环境污染防治与保护过程中发挥至关重要的作用，目前我国这一环节存在许多缺陷和阻力，降低了环保执法的效率，本文对这些环保执法阻力进行了探讨，同时提出了一系列解决措施，对该问题的研究具有学术和现实上的双重意义。
学术意义：环保执法方面论文很多，各个学者从不同角度对环保执法进行了分析，但是从利益阻力分析的还不多。本文从政治学角度出发，进行中央政府与地方政府财税利益分歧分析，为这一领域提供了新的视角，观念阻力方面引进西方公共管理理论，提高地方政府环保执法过程中的服务意识。

1.2 当前我国环保执法阻力研究述评
1.2.1 国内研究现状
2003 年 9 月 1 日起我国施行的《环境影响评价法》在保障公民参与环境保护的权益上已初见端倪。为了提高公众环境保护的参与度，一些学者提出了完善环境公益诉讼制度。虽然我国已经建立了有关环境公益诉讼方面的法律，但是仅仅是一些原则性规定，在现实中实施受到许多限制，无法让公民真正发挥环境监督、举报等作用，没能真正通过环境诉讼法参与到环保执法中去。最高人民法院的高丽在美国的环境公民诉讼制度一文中认为实行环境保护中的公益诉讼制度可以使公众的意见表达和监督通过合法的渠道予以实现，能够有效协调公众与政府及污染企业在环境保护方面的矛盾冲突，实现政府权威和公众环境利益诉求之间的动态调和，同时对环境公益诉讼的立法模式、原告范围、可诉范围等问题进行了界定。
我国政府目前环保执法过程中主要采取强制性措施，以国家命令和强制执行为手段，而忽视了服务性职能的建设。其实，政府在环保执法过程中承担着保护公共物品在使用过程中不受损害，让人民健康享受公共产品的角色。
通过阅读这些国内外专家学者的文章、著作对我国环保执法现状有了深入详细的了解，为文章写作提供了更全面的视角。

第2章 环境保护与环保执法概述

2.1 当前我国的环境保护现状
2.1.1 经济发展状况及其对我国环境的影响
自改革开放以来我国经济得到迅速发展，经济发展总体状况发生质的改变，取得举世瞩目的成就。1978年国内生产总值仅有3645.22亿元，2010年接近40万亿；从国内生产总值的世界排名来看，2005 年我国国内生产总值首次超过两个老牌欧洲资本主义国家英国和法国，居世界第四位；2010 年超过一直排名第二的日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。国内生产总值的快速增长也带动了外汇储备和国内财政实力的快速增加，1978 年我国的财政收入总量刚刚超过 1100 亿元，经过 30多年的经济建设，2010年国家财政收入突破8万亿元；1978年改革开放开始时我国外汇储备仅有1.67亿美元，2010年底我国外汇储备总量高达28472亿美元，连续五年位居世界第一。
从国内生产总值的构成来看，工业经济在整个国民经济中占有绝对的主体地位，根据《2004 年国民经济和社会发展统计公报》，2004 年第一产业占国内生产总值15.2%，第二产业占国内生产总值的 53%。这表明工业已在国内生产总值中占据半壁江山。第二产业在我国经济增长中所占比重最大，贡献率也最大，给我国带来经济发展的同时，也带来了严重的环境污染问题。大力发展高污染、高耗能工业使中国的环境遭到日益严重的破坏。有数据模型表明工业二氧化硫、工业烟尘、工业废水、工业粉尘排放量均与第二产业占 GDP 的比重正相关，说明第二产业比第一产业和第三产业更具污染性，第二产业占GDP比重越大，其污染物的排放越多。
另外，近年来我国各地的环境污染事件，尤其是重特大环境污染事件也呈高发态势。据环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞介绍，自2005年以来，由环保部直接接报并处置的环境事件共有 927 起，其中属于重特大事件的有 72起，值得注意的是，自2011年以来重大环境污染事件比上年同期增长120%。众所周知，中国最大的黄金生产企业——紫金矿业有限公司，于2010年7月发生铜酸水严重渗漏事故，事故造成汀江部分水域严重污染，9100 立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致高达 378 公斤的网箱养鱼中毒死亡，污水的渗漏导致汀江的水质变差，渔民五年内不能养鱼，附近一个 1300 余人的村庄在过去的十年里有 40 人患癌症，其中 35 人已去世。[8]这样的实例近几年屡屡发生。如图 2-1 所示，环境污染事件发生的总趋势是呈波动上升的，特别是改革开放以来，经济迅速发展，我国的工业化进程也由此开始，发展过程中环境问题却被忽视。粗放式的发展方式下工业废弃物、废水肆意排放，导致环境不断恶劣，大的污染事件频频发生，如2007年太湖水污染事件，2010年7月松花江污染事件，2012年1月广西龙江镉污染事件等等。


2.2 环保执法概述
2.2.1 环保执法的概念
环保执法具有强制性和程序性特征。环境行政执法主要是环保执法机关严格按照相关环境法律法规及行政法对涉及实施环境行为的客体进行管理、采取措施。由于涉及到法律实施，因此在环保执法过程中必然带有强制性，如环保执法机关可以对污染环境者做出罚款、责令停业等行政处罚。同时，行政管理行为都必须遵循严格的法定程序，环保执法作为行政管理行为的组成部分也同样必须遵守这一原则。为实现环保执法的公正性与合理性，环保执法机关执法时必须遵循法定的执法程序，增强执法行为的公信力。程序失当则可成为环保执法相对人提起行政复议或行政诉讼的理由，影响环保执法的合法性。
2.2.2 环保执法的主体和环境行政相对人
执法主体是指根据法律、法规的规定，承担环境行政执法认为的行政机关或法定授权组织。根据我国环境法律的有关规定，各级人民政府主要行使对社会生活和经济发展有重大影响的环保执法权的监督执行权。如责令企事业单位停业关闭、限期治理等。除了政府直接管辖的事项外，环境行政执法活动的专门行政机关管辖大体上可以分为两类：统一管辖和分别管辖。以下就是我国环保执法的主体：
（1）根据我国的《环境保护法》规定，环境保护的统一监督管理工作是由各级人民政府的环境保护行政主管部门承担的。其中，国务院环境保护主管部门对全国的环境保护工作实施统一的监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的管理。统一监督管理是指制定与拟定环境保护政策、方针和环境法律、法规的草案和建议案；统一监督和指导本部门以及有关环境管理机关的执法行为；统一执行环境法律规定的环境行政管理事务。
（2）分别管辖的实质就是由原有的行政管理机关在职权范围内对部门内的环境保护实施监督管理。分别管辖根据环境管理的内容不同又分为两类：一是在环境污染防治方面，国家海洋行政主管部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理；在自然资源管理方面，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

第 3章 我国环保执法的阻力分析.................. 17
3.1 利益阻力............ 17
3.1.1 中央与地方政府的财税利益分歧阻碍环保执法 .................. 17
第4章 加强环保执法的对策分析 ........... 34
4.1 完善我国环保法律体系 ................. 34
4.1.1 制定相关新法，填补环境法律、法规空白 ............. 34

第4章 加强环保执法的对策分析

4.1 完善我国环保法律体系
4.1.1 制定相关新法，填补环境法律、法规空白
虽然目前我国的环境保护法律体系已基本形成，但还存在一些不完善的地方。在环保执法过程中，遇到对化学品污染、光污染、热污染、跨流域污染等方面的投诉，仍存在无法可依的情况。因此，要加强环境立法，填补这一领域的法律空白。主要体现在以下几个方面：
第一，要填补生态保护方面的法律、法规。主要包括：《转基因生物安全法》、《生物物种资源保护条例》、《遗传资源保护法》、《自然保护区法》等。第二，填补污染防治方面的法律、法规。主要包括《农药污染防治和管理法》、《有毒有害化学物质控制法》、《电磁辐射污染防治法》、《禽类养殖污染防治法》等。第三，填补流域管理及特殊区域管理方面的法律法规。主要包括：《黄河法》、《长江法》、《流域管理法》等。第四，填补环境侵权方面的法律、法规。主要包括：《环境污染损害赔偿法》、《跨界环境污染损害赔付补偿办法》、《环境污染损害评估办法》等。与此同时，要尽快建立健全生态保护、环境污染程度标准体系。如转基因生物环境风险评估标准、外来入侵物种环境风险评估标准、水污染等级评价标准、空气污染等级评价标准等等。
在法律制定过程中要实现法律与实际相联系，与其他法律、法规及国际公约接轨，使立法有一定的指导性、预防性。

结论
自改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但在发展经济过程中也付出了沉重的环境代价，造成目前环境状况日益恶劣，甚至直接影响人们的身体健康。中央政府已经认识到环境问题的严重性，将环境保护上升为基本国策，出台一系列环保政策，也在不断完善环保法律、法规。但是，环境状况并没有得到有效改善，并呈不断恶化趋势。造成这一状况的重要原因就是环保执法不力，环保法律、法规及中央政策在地方得不到有效落实。在当今社会公众对环境质量要求普遍提高的背景下，祛除环保执法阻力，提高环保执法效率，对提高环境质量，落实环境法律、法规及中央环境政策，具有重要的理论意义和现实意义。通过查阅相关数据文献、收听新闻媒体的相关报道结合自身体会对环保执法阻力及对策进行研究得出以下结论：
（1）当前，我国环境污染问题形势严峻，环保执法情况不容乐观。从今年环保部发布的环境数据看，我国无论是大气、水体还是土壤都面临严重的污染，并且每年都有环境污染事件发生。虽然我国制定了环评法等法律，给地方政府下达了环保指标，但法律及政策落实并不乐观，通过数据发现被专家认为的公众参与环保执法的重要途径的环评法，在执行过程中却成了审批过程中一道形式性程序，由此可见，环保法律、法规落实存在严重问题。
（2）环保执法低效与地方政府有密切关系。在当前财税制度体制下，地方政府财税压力很大，对地方官员的政绩考核也以经济发展为重要依据，在此背景下，受地方级自身利益牵制地方政府积极引进投资，即使是污染企业也成为地方政府之间利益争夺的对象。同时，为促进本地区经济发展地方政府自愿成为这些污染企业的“保护伞”。由于环保部门执法权、财权、人事权都受地方政府制约，大大削弱环保执法力度，造成环保执法低效。
（3）利益阻力、制度阻力、体制阻力、观念阻力是地方环保执法低效的重要原因。首先，中央政府与地方政府、政府与企业之间存在一系列的利益纠葛，形成了对环保执法的障碍性因素。其次，虽然我国一向致力于完善环保法律、法规，但还是存在环保法律空白点，法律法规之间不协调等问题，同时，缺乏对环保执法机关进行责任最近的刺激性制度，影响环境行政主管部门执法积极性。再次，环保执法体制存在职责不明确、多头领导、缺乏监督机制和群众监督机制等问题，严重影响环保执法的有效性。最后，环保执法主体、企业、个人对存在对环境保护的消极态度，配合或参与环保执法积极性不高，存在观念上的阻力，影响环保执法合力的发挥。总之，这一系列阻力构成了环保执法低效的重要原因。
参考文献（略）