某市政府创新农村养老保障体系实例概述

一、 农村养老保障制度概述

（一） 养老保障制度的概念界定
养老保障制度是一种规避或减少老年人晚年经济和精神生活风险的制度性安排。因此，有必要先对“风险”和“社会风险”作以下分析，明确农村养老中的风险，并对老年人与养老进行界定，以及介绍农村养老保障制度模式，以更好地建设农村社会养老保障制度，促进广大农村社会稳定，促进农村经济发展，不断增加农民安全感和幸福感。
1. 老年人与养老
一般认为，60 岁以上的老人统称为老年人。所谓，农村老年人，笔者以为，是指具有农民户籍并享有村集体家庭联产承包责任田或者基于公共利益需要被征地或自然地质等不可抗拒因素而失地的农村人。
“养老”是指个人、家庭、社会等主体从经济供养、生活照顾和精神慰藉三个方面奉养老年人。养老保障是指个人、社会或者家庭从物质供养、精神慰藉、生活照料三个不可偏废的方面对其老年人提供的安全保证，三者有机地结合才能更好使老人得到养老保障。而农村养老保障，就是个人、社会或者家庭对农村老年人提供晚年生活的基本保障，以使农村老年人“老有所养”。物质供养主要指个人、社会或者家庭对老年人提供的经济支持；生活照料主要指对老年人提供的日常生活照顾；而精神慰藉则主要指个人、社会或者家庭为老人提供的精神关照，包括与老年人聊天、谈心等方式。
2.农村养老保障制度
农村养老保障制度是一系列养老制度模式的总称，它以保证农村老年人基本生活为目标。笔者认为，农村养老保障制度应当包括以家庭养老为主的养老保障制度模式、以政府主导的新型农村养老保险制度以及由私人建立的农村商业性养老保障制度模式。
农村家庭养老保障制度，也称之为家庭养老，是指由自己、家庭中的成年子女及其他有血缘关系、婚姻关系和亲情关系为基础、以家庭为单位，由晚辈对老人进行赡养、扶助的一种基本养老方式。家庭养老既可以满足老年人的物质需求和生活照料，也可以满足老年人的精神需要，良好的家庭养老促成的家风，有利于农村社会秩序的稳定，增强农村社会经济发展能力，也有利于中华民族尊老爱幼优良传统的继承和弘扬。
农村社会养老保障制度是指以国家财政和有关政策投入为支撑，由政府组织实施进行引导、调控和监督管理的一种社会化的养老保障机制。其包括农村新型合作医疗制度、农村社会养老保险制度、社会救助制度以及计生奖励扶助制度等，其中，尤其以农村社会养老保险制度为主体。
农村商业养老保障制度，包括银行开辟的农村商业养老保险项目，农村商业组织建立的养老机构（托老院、私人商业养老院、敬老院等），以个人单独缴费购买养老保险的方式以保障老年人生活。

（二） 农村养老保障制度的历史变迁
随着我国经济和社会发展到一定水平，农村养老保障制度已经到了迫切改革的时候，以进一步促进我国经济社会的持续发展。农村养老保障制度改革应坚持实事求是的原则，循序渐进，分阶段进行。因此，梳理我国农村养老保障制度的历史变迁，弄清农村养老保障制度发展的历程和规律对改革农村养老保障制度具有重要意义。
1. 家庭保障为主时期(1949-1956 年)
1949 年新中国建立之前漫长的两千多年里，我国农村一直属于自给自足的小农经济社会。这种以单一家庭为主要生产单位的小农经济是一种不发达的经济形态，生产力水平很低，广大农民无其它谋生手段，只能把自己牢牢地束缚在一块块土地上。封闭的交往形式又使得农民只能依靠自身积累经验生产，并无其它获取知识的渠道。所以，拥有土地与耕作知识是农村社会继承和世代交替的重要内容。作为父母私有财产的土地，在其退出生产领域后，对生产资料的占有权并没有不放弃，如果他们的子女想获得土地，就必须以赡养父母为条件。不仅如此，子承父业也是我国传统农民家庭的突出特点之一，父母将其后辈抚养成人，传授谋生技能，使之继承一定的土地和产业。这种高度依赖父辈祖辈经济及生活的状况使得他们自觉服从父辈祖辈的约束，不敢有丝毫的违背。父辈们依靠土地进行生产生育并培育后代。而其子辈们则依靠土地维持生活、赡养父辈祖辈老人，土地成为我国传统农民家庭养老的重要经济来源。再加上新中国刚刚建立，“政治形势十分严峻，经济条件极贫积弱，国际环境十分恶劣等因素的影响”，使得我国制定了以“阶级斗争为纲”的路线，稳固了以家庭保障来养老的主要模式。
2. 集体保障为主时期(1957-1977 年)
过渡时期（1949-1956年）虽然以旧式家庭养老模式为主，但在人民公社成立前，作为五保供养制度的农村社会养老保障开始萌芽。“农业生产合作社对于部分丧失劳动力亦或是全部丧失劳动力、失独的老弱孤寡残合作社成员，给予其基本生活上的适当照顾，基本保障他们的吃、穿、住、穿和葬”。这种模式也可以看做的集体保障模式。虽然面向全体农村老人提供养老保险的制度还没有出台，然而我国千百年来完全依靠家庭养老保障的稳定格局已经被开始打破。1957-1977年期间，由于人民公社的建立，也可以称之为人民公社时期农村养老保障模式。这一时期，农村广大农民都是人民公社社员，他们参加集体生产劳动、统一领取劳动报酬。这种分配方式使广大农村老年人有了基本的生活保障。

二、 石家庄市农村养老保障制度的实证分析

加强农村养老保障制度建设需要一切从实际出发，坚持实事求是的原则，具体问题具体分析，不断增强农村养老保障制度的科学性、公平性、合法性、规范性和民主性。笔者通过调查和走访，掌握了当前石家庄市农村养老保障制度的现状，即以家庭养老为主要养老模式，并存“五保户”养老制度和失地农民养老保险制度。这些养老模式对促进石家庄农村养老事业起到了重要保障作用。但不可否认，农村养老保障制度也存在许多问题，比如制度不稳定、供求不平衡、保障水平以及管理水平有待提高等。并就产生这些问题的原因进行分析，指出了农村养老保障制度存在问题是由经济结构、户籍与土地制度、政府责任、传统孝道美德等综合性因素造成的。

（一） 当前农村养老保障制度的现状
为了有针对性地完善石家庄市农村养老保障制度，有必要明晰石家庄市农村养老保障制度现状，摸清农村养老保障制度存在的多样化模式。当前，石家庄市农村养老保障制度现状主要有以下几方面。
1. 以家庭养老为主要养老模式
作为中国农村最主要的养老方式的家庭养老，主要是指由自己和所在家庭中的成年子女以及其他有婚姻关系或血缘关系的成员为主体，对农村老年人提供生活照料、经济资助和精神慰籍的养老模式。家庭养老是中华民族传统美德之具体体现。这是一种最完美的养老方式，它所具有的优越性是任何其他养老方式都无法比拟和替代的。也由于我国是在“未富先老”的情况下步入老龄化社会的，这就决定了在一定历史时期，当前农村养老保障主要以家庭养老为主要养老模式，而农村老年人的经济来源、养老保障主要靠子女。改革开放初期，随着我国农村地区经济体制改革的拉开，广大农村开始实施家庭联产承包责任制，将集体的土地承包给家庭，使家庭成为最基本的生产单位，家庭成员也因此联结在了一起，由于生产力水平低，在某种程度上也是土地对人的束缚，尽力劳作维持生计。并且长辈们在耕种经验与劳动能力上的权威自然形成了他在整个家庭中的权威，这种权威对他们老年得到赡养与照顾起到了至关重要的作用。虽然农村家庭养老在农村青壮年人口外流、农村人口老龄化和国家新型农村养老保险不健全的格局下面临着诸多问题和风险，但对于我国这个千年以来的以血缘关系组成的传统“家庭”的概念任何人都无法摆脱，“百善孝为先”的传统美德深入人心，加之村组织大力宣传“老年人养老主要依靠家庭”的方针，大部分青壮年人口外流打工工作但他们会定期或不定期回家探望，给予老人以经济支持和精神慰藉，即使父母丧失劳动力或者病瘫在床的情况下也会守候在家。同时，一般老人都有“落叶归根”的愿望，习惯生活在世代养育自己的一方水土的农村，加之农村社会福利差、医疗水平低等社会基础也造成了养老保障以家庭养老为主。

（二） 农村养老保障制度存在的问题
当前，我国农村养老保障制度建设取得了一定的成果，农村养老保障制度由过去单一依靠家庭养老模式向多样化养老模式转变。但由于处于初期阶段，养老保障制度存在缺乏稳定性、供求不平衡、保障和管理水平有待提高等问题，需要进一步研究解决。
1.供求不平衡
当前，中国老龄化发展的趋势日趋明显。我国从1999 年开始步入老龄化的社会行列，在我国“十二五”时期逐渐呈现出老龄化、高龄化、空巢化三大独特的特点。而且，近年来我国老年人口所占比例正在逐渐地增加，并将持续这一趋势。“预计到2015年，我国 60 岁以上老年人口将达到 2.16 亿，约占总人口的 16.7%，年均净增老年人口 800多万，超过新增人口数量；80岁以上的高龄老人将达到2400万，约占老年人口的11.1%，年均净增高龄老人 100 万，增速超过我国人口老龄化速度；65 岁以上空巢老年人口将超过5100万，约占老年人口的近1/4，老年人照料问题更加突出”。当前至2050年，中国的老龄人口总量占全国总人口数量的比例将逐年地递增，并且高龄人口的增速比较快和明显，这进一步加剧了我国的人口老龄化所带来的一系列社会养老问题。总体上看，随着城镇化、工业化和现代化进程的不断推进，我国也将逐步迈入老龄化社会。农村老龄化进程的加快，以及农村老人由于城镇化丧失的土地问题，农村计划生育政策影响造成子女少无力承担养老问题，农村五保户老人的养老问题，农村多子女低收入家庭养老问题，这些主体的养老保障需求量大，然而与之对应的供给却非常缺乏，造成养老保障水平很低且不平衡，极大影响了农村养老事业的发展。
长期有效管理新农保制度，保证基金不被挪用、挤占，并使其保值和增值，有利于增强自愿参保农民对新农保制度的信任。这种个人账户与基础养老金相结合的模式，随着参保农民数量的不断增加，缴费收入数量越来越庞大，并将进入参保农民的养老保险个人账户，使养老保险基金数量不断庞大。农村社会养老保险积累基金数额大、周期长，所以需要各级政府切实加强对基金的管理和监督，严肃财经纪律，严格基金运作，建立健全各项财务会计制度，保证基金安全无风险并规范运营加大增值。但目前河北省新型农村社会养老保险的基金与全国其他试点省份一样，统一由县（市）级养老保险机构征收、管理和使用。但是，因为县级部门的养老基金管理人才比较缺乏、管理工作混乱，很难有效控制养老基金的管理风险，基金的安全性和稳定性无法保证。

三、 石家庄市政府创新农村养老保障制度的实现路径........25
（一） 政府创新农村养老保障制度的原则.................25
1. 以人为本原则.................... 25
2. 社会公平原则.............. 26
3. 保障水平与生产力发展相适应原则................ 27
（二） 改革家庭养老保障制度.................27
1. 道德约束家庭养老............ 27
2. 经济条件保障家庭养老............. 28

三、 石家庄市政府创新农村养老保障制度的实现路径

农村养老保障制度事关广大农村老年人切身利益，健全完善的农村家庭养老保障制度有利于推进农村养老保障事业进步，保障农村老年人经济精神生活，促进农村社会经济稳定。因而，有针对性解决石家庄市农村养老保障制度中的问题，推进农村养老保障制度创新，已成为当前保障农村养老问题的当务之急。推进农村养老保障制度创新的着力点在改革家庭养老保障制度和完善社会养老保障制度上，要坚持以人为本、社会公平以及养老保障水平与社会生产力发展水平相适应的原则。一方面，改革家庭养老保障制度，要强化道德约束，丰富家庭养老经济条件，发挥法律强制家庭养老作用，以及加强政策倾斜，探索家庭养老模式多样化。另一方面，完善社会养老保障制度，需要完善农村社会养老保险制度，积极探索农村社会化养老的多种形式，不断健全农村养老保障制度创新的法律制度体系、管理监督机制、推进城镇化战略、调整土地利益分配、完善就业政策和收入政策等配套措施。

（一） 政府创新农村养老保障制度的原则 制度具有根本性、稳定性、系统性和规范性的特点。一项好的制度往往能够促进经济和社会发展稳定。农村养老保障制度涉及亿万农民群众的切身利益和农村经济社会稳定大局，需要谨慎考量研究，要坚持正确的制度创新原则，不断完善农村养老保障制度，促进农村养老保障水平不断提高。
1. 社会公平原则
公平，一般是指社会成员收入均等化。公平分配是国际社会各个国家共同追求的重要社会目标之一。所谓公平分配，是指一个国家根据其经济发展和社会进步水平，不论其民族、性别、社会地位、天赋、宗教信仰等方面的情况如何，人人都应当在政治、经济等各个领域中享有机会均等的权利。公平原则体现在养老保障上就是，“每个劳动者或社会成员包括农民都应该人人享有免受基本风险影响的保障．当然也包括免受养老风险损害或损失的保障”。
农村养老保障制度创新的公平原则主要体现在缴费和领取保障金的公平上，一个是农村地区坚持统一收费和领取保障金额度制度，一个又要与特殊困难和响应国家计划生育政策号召的农村人群区别对待，适当给予后者优惠补贴，这本身就是一种公平的体现。在优惠补贴的对象方面，要着重考虑独生子女死亡伤残的夫妻、三级以上计划生育手术并发症人员、独生子女父母、双女父母，也要积极争取对城乡社区人口计生专兼职干部等人群的优惠补贴政策。在年龄对应方面，城乡居民社会保险政策划分了两个年龄段：制度实施时，“已满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇的居民，按月领取基础养老金”；另一个是“距领取年龄不足15年的参保人(即年满45周岁不满60周岁)，按年缴费，也允许补缴”。制定计划生育家庭参加城乡居民社会保险的优惠补贴政策时可以考虑也按此分类区别对待，已满 60 周岁的增发基础养老金，年满 45 周岁不满 60 周岁的提高参保费补贴标准。

结论
建立健全农村养老保障制度是深入贯彻落实党的十八届三中全会精神、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是逐步改变城乡二元结构、缩小城乡差距、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是积极应对农村城镇化、农村人口老龄化趋势的重大举措，是实现广大农村群众老有所养、老有所依、老有所乐、促进广大农村家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。论文对养老保障制度的概念进行界定，对我国农村养老保障制度的历史变迁进行综述，并就加强农村养老保障制度建设的必要性进行了阐述。从现状、存在的问题和原因等角度对石家庄市农村养老保障制度进行了实证分析。着重论述了推进农村养老保障制度创新的实现路径。提出农村养老保障制度创新要坚持以人为本原则、社会公平原则、保障水平与生产力发展相适应原则和因地制宜原则。改革家庭养老保障制度要注重道德约束、经济条件保障、法律强制、政策倾斜，并探索家庭养老的多种实现形式。在完善社会养老保障制度方面，要完善农村社会养老保险制度，完善农村五保制度，积极探索农村社会化养老的多种形式。在健全农村养老保障制度创新的配套措施方面，重点提出要积极构建相关法律制度体系，建立科学严格的管理监督机制，大力推进城镇化战略，调整土地利益分配，完善就业政策和收入政策等对策措施。
本论文研究工作局限是对已有材料尤其是度对目前我国或地方农村养老保险政策规定的分析还不够透彻，对相关概念的界定还有待探讨和精确，对国外资料了解不够，比较分析不够透彻。同时，现有部分文献比较陈旧，影响到对该课题国内外研究发展趋势的掌握。
完善我国农村养老保障体制，促进农村养老保障事业不断取得进步，是一项综合性、长期性的系统工程。所以，需要我国政治、道德、伦理、经济和文化等方面发挥积极作用，协调社会各方，才能使这一问题得到系统的解决。按照马克思主义的理论，农村养老保障制度是由经济发展水平决定的，随着我国经济的不断发展，农村养老保障制度也应该不断完善。制约我国农村养老事业的最根本原因就是我国农村经济发展水平低。农村养老问题不仅是一个社会问题，更是一个经济问题。只有发展才是解决中国现实问题的根本。因此，如何多途径多方面增加农民收入，提高其经济能力对于推进农民养老保障事业至关重要，这也是笔者对我国农村养老保障事业未来工作所提出的意见或建议。
参考文献（略）