我国居家养老服务体系建设研究

一、 居家养老服务体系的基本理论和基本功能分析

我国从 20世纪末，就开始进入老龄化社会了，但一直到目前，我国的人均GDP和人均财力均在世界上处于很低的水平，这与发达国家进入老龄社会的情况有着很大不同，加上我国人口基数很大，老年人群体总量也就必然很大，这就形成了典型的“未富先老”现象。随着中国社会老龄化的日益加重，特别是高龄老人比重的增加和空巢家庭的增多，以及家庭养老功能的弱化，难以满足日渐庞大的老年群体的多样化的养老需求。在这样的形势下，这种居家养老服务模式的出现，为我国在解决养老需求日益增大的问题打开了新的思路。这种养老模式，可以充分利用家庭和社会的资源来满足老年人需求的多样性，进而可以相对的减少国家负担，很多国家和地区已经将居家养老服务纳入基本社会保障体系，在保障老年人养老方面发挥着重要作用。本节从其基本理论和主要功能，这两个比较主要的方面对居家养老服务进行了分析，进而对其体系建设的必要性进行了研判。

（一） 居家养老服务体系建设基本理论
分析居家养老服务体系的基本理论可以从其基本概念和理论体系入手，通过阐明定义、界定性质、划分类型、描述内容，进而对其理论框架体系进行分析，以此说明其基本理论内容。
1. 居家养老服务体系建设基本概念
居家养老服务在我国发展的初始阶段，是从香港地区近年来一直在的开展的“社区照顾”这一模式发展演化来的。20 世纪 70 年代起，香港开始进入老龄化高峰期，有入住养老机构需求的老年群体数量不断加大，机构养老的床位开始紧张，为避免低龄的、健康的老人过早的进入养老机构，浪费社会资源，香港提出了采用“居家照顾”的方式进行社会化养老服务，这种服务满足了老年人需要受到专门照顾，又不想离开熟悉的居住环境的想法。
这种服务虽然本质上是一种社会化的服务，但服务的提供方式，在不同国家、地区也不尽相同。基本上可分：公共的产品、准公共的产品、私人产品、混合产品这四种类型。全部作为公共产品的提供的，基本在一些高福利国家，由政府全面负担；提供准公共产品（还需个人承担部分费用）在加拿大、美国等国家；全部由个人承担的从目前搜集的材料上看还没有。我国采用的可以说是一种混合模式，针对不同人群和不同服务内容，采取政府全额负担、政府部分负担和由个人支付等不同模式。居家养老服务根据如何付费、如何服务、如何提供的不同分成多种类型。根据费用给付可以分为无偿、抵偿、有偿三种，公共产品性质的居家养老服务一般为无偿服务，如一些居家养老的基础设施建设等，准公共产品的居家养老服务一般为低偿服务，如针对困难老人发放补贴金等，私人产品的居家养老服务属于有偿服务，如为大多数老年人提供的餐饮送达，医疗看护陪床等。

（二） 居家养老服务体系的基本功能
1. 有效应对人口老龄化
可以预见，随着老龄化进程加快、高龄老人不传统文化背景的家庭养老模式已经不能继续维系，在这种独特的背景下，势必要有一种能够符合我国文化和国力背景的养老模式来满足全社会的养老需求，居家养老服务这一模式是能够使大多数人从心理和经济上逐步全面接受的。可以预见，这种养老服务模式的大规模推进，能够促进代际和谐、缓解养老压力、减轻家庭负担和老年人心理压力，促进社区和谐发展。
断增加，社会养老压力将越来越大。特别是独生子女政策实施近 40 年来，独生子女的父母老年群体逐年增大，有着中国
2. 推动政府改革以促进社会公平
当前我国正在大力推动政府改革，着力构建服务型政府，因此当前更加注重的是如何提高政府提供公共服务的能力。居家养老服务作为政府推动的主要养老模式，政府必然要承担起主要建设职责，在政策体系、资金扶持等方面要不断完善，势必形成推动现代服务型政府的建设。
我们的政府一直在强调基本公共服务均等化，居家养老的受益人群将是全体老年人，所有老年人享受的权利也是一样的，服务层次和水平也是基本一致的，因此居家养老服务的从开始到结束以及所有的过程中，最能将社会的公平性在各个环节加以体现。
3. 破解就业难题带动服务业发展
养老需求可以理解为一种消费需求，这种巨大且不断增长的需求，在市场经济体制下，必将成为企业参与的原动力，围绕居家养老服务将要开发一系列的产品，推动我国经济发展。
居家养老最终要落实到人对人的服务，因此将会提供相当多的就业岗位。可以通过对本社区无业人员或下岗职工进行培训，然后分配到需要照料的老人家里。这样，不但解决了照顾老年人人手不够的问题，还解决了一部分人的就业问题，从而为政府减轻了负担，可以有更多的精力放在服务的专业化与多样化上面。

二、 居家养老服务体系建设的比较研究及经验借鉴

居家养老服务体系有着明显的国情、地域文化特点，我们在讨论居家养老服务体系建设的同时不能脱离整个养老的制度体系，本节通过对加拿大、新加坡、香港三个具有代表性地区进行研究，简要概述他们在居家养老服务体系建设发展过程中的问题，对他们共性的问题和差异性的内容分别进行了研究分析。

（一） 发展模式方面
1. 与工业化进程的同步发展模式
在20世纪 20年代之前，加拿大处在工业化初期，城市发展刚刚起步，养老又开始面临新的问题。在农村地区，由于土地、房屋等财产由子女继承，老年人一般和子女生活在一起，子女有义务赡养老人，而在城市，工业初期的工人工资普遍较低，城市房屋租金较贵，几家人只能在一起居住，儿女们也无力照料老人，这其中，孤寡、五保老人的生活情况更是窘迫。在这种情况下，教会和私人慈善团体开始对贫困老人实施“济贫救困”，定期发放救济食品和衣物，开办收容机构收养孤寡病残的老年人和无家可归者。
1908 年，加拿大的《政府养老金法》正式通过，由个人缴纳养老保险，政府承担保险管理费用。从法案这些年来了的执行效果看，理想信念还不够。在 1908—1914 年实施期间，购买人数达到了 7713 万人，这些人中，又以教师、牧师、技术工匠、小业主等为主，工人仅仅占到4%。1927年，加拿大又出台了《老年养老金法》，由联邦的各省负责具体管理和实施，联邦政府给予补助，这是加拿大第一个由公共财政支出的老年人社会保障法规，但由于限制条件多，最终覆盖范围较小，如在安大略省，1929 年 70岁以上老人共 10 万人，但符合领取条件的只有不到 4 万人，到后期，领取人数虽然有所增加，但也仅占70 岁以上老人总数的36%。
1930 年，加拿大现代社会保障制度开始建立，当时产生了《最低工资法》、《最高工时法》、《就业与社会保险法》等一系列法案，虽然这些法案最终受制于当时的宪法没有正式实施，但开启了加拿大建立现代社会保障制度的尝试之路。20 世纪 40 年代，英国政府发表了《社会保险及有关服务的报告》，加拿大政府以这个为参考制定了《加拿大社会保障报告》，这是加拿大在福利国家发展过程中的重要文件，其内容在后续的社会保障方案中也有所吸取。

（二） 制度体系方面
1. 多层次全方位制度体系
首先是收入保障制度方面，加拿大社会养老金体系非常完善，保障层级多，资金来源渠道广，主要分为3个层级：养老金计划（Canada Pension Plan）、老年保障金（Old Age Security）、私人储蓄养老保险（Private Pensions and Savings）。第一项来源于雇主和雇员的缴费，第二项来源于联邦政府预算，这两项由联邦政府统一管理，第三项由私人保险公司协助完成。此外，针对低收入老年人，还有确保收入补贴（Guaranteed Income Supplement）和保障津贴（Allowance）等各项补助资金。统计资料显示，加拿大退休老人可以拿到同期在职人员平均工资的80%以上，对于农民来说，政府通过作物保险计划和净收入稳定计划来确保他们的收入。
其次是医疗保障制度方面，主要包括了保险、保健、保障等内容，加拿大实行的是全民免费的医疗制度，1984 年，加拿大的联邦政府颁布了《加拿大保健法》。同时，为解决老年人、困难家庭的用药问题，各省还设立了各自的药物保险计划，对困难家庭参加医疗保障给予资金补助。
然后是住房保障制度方面，主要推行了住房补贴制度，使人员住房支出维持在一个合理水平。住房补贴分：一般补贴、供应方补贴、与需要有关的补贴三种。其中，与需要有关的补贴是针对住房困难家庭的特殊补贴。同时加拿大向老人提供“住房反向抵押贷款”（Reverse Mortgage，RM）业务，贷款后老年人仍然对抵押房屋拥有继续居住的权力，老年人将来可以选择死亡前通过出售房产或其它资金来偿还贷款本息，或将房屋所有权转给金融机构。
最后是社会生活保障制度方面，加拿大老人的社会生活保障主要有高领就业保险，高龄税项减免，家政、交通、社区及代养服务等。

三、 我国居家养老服务体系建设现状和存在的问题 ............... 17
（一） 我国居家养老服务发展模式 ....................... 17
1. 城镇地区发展模式 .............. 17
2. 农村地区发展模式 ...................... 18
四、 完善我国居家养老服务体系建设的对策 .............. 22
（一） 优化发展模式 .................. 22
1. 确立以人为本的发展理念 ................... 22

四、 完善我国居家养老服务体系建设的对策

通过上述理论、现象的分析，在对一些国家或地区进行居家养老服务体系建设得出的经验进行比较分析的基础上，结合当前我国居家养老服务体系建设的发展模式和政策制度体系，找出了存在的一些问题，这些问题主要体现在发展模式和政策制度体系两个方面，同时这两个方面又是相互影响的。下面从优化发展模式和完善制度体系这两个方面探讨并提出，在我国居家养老服务体系建设的思路。

（一） 优化发展模式
最理想的居家养老服务模式并不是所有模式优点的累加综合，只有与现阶段的社会发展水平、与居家老年人养老需求相适应的居家养老服务才是最科学、最有特色的发展模式。因此，每个地区都需要参照居家养老服务的一般标准，根据本地区的实际情况及本地区老年人的实际需求，灵活开展各项养老活动。那些典型地区的居家养老服务实践仅为参考之用，不仅要批判性地吸收其他为居家养老服务实践的优点，还要结合实际加以调整，为社会化发展提供参考。我国幅员辽阔，地域差别明显，发展模式必然要符合地区实际情况而有所区别，但一些主要模式原则应该共同遵循。
1. 确立以人为本的发展理念
老年人是整个社会的财富，而尊老敬老是我们华夏民族的优良传统。在中国各级政府颁布的有关推进居家养老服务的政策文件中，可以发现“以人为本”是首要的指导思想。强调居家养老服务制度措施的人性化，就是要突出“以人为本”的思想。老年人在年轻的时候创造了社会价值，在年老之后理应得到社会的尊重与赡养。
居家养老服务模式所提供的服务同时具有家庭养老和机构养老的优点，这就要求既要有机构养老规范化和专业化特点，又要有家庭养老的独特的人情味。遵从人性化的服务理念：一是老年人既是服务的接受者，还是为老服务的重要参与者，要尊重老年人意见；二是服务项目要贴合老年人需求，在服务实施过程中，接受老年人的监督；三是一切从人实际出发，避免胡乱拍板现象的出现，进而降低“面子工程”出现的概率。当然，这些行为只是“人性化”服务理念的一部分，我们还需要在为老服务实践中不断丰富人性化的内涵。

结论
发达国家和地区的经验以及我国在城乡居家养老的实践告诉我们，居家养老服务无论在发达国家和地区，还是发展中国家都将成为养老服务的主要模式，居家养老服务的健康发展离不开完善的制度保障和能够基本满足老人养老需求的养老金，我国幅员辽阔，地理条件千差万别，经济发展水平迥异，居家养老服务要与经济发展水平相适应，制度保障贴合国情。居家养老服务的制度体系建设重点要做好以下几个方面：
一是要做好顶层设计，现阶段我们需要对各项社保政策碎片化的现象进行重点解决，居家养老服务体系建设的相关政策也存在碎片化现象，而顶层设计是解决碎片化的最佳途径，尤其是像居家养老服务这项开展时间较短的政策，必要时可以推到重来，这样也比在政策上打补丁解决时间和财力。以居家养老来说，从国家层面要对现有的养老服务规划进行梳理整合，对各项政策的冲突加以解决，在整体思路和方向确定的基础上，可以研究出台养老服务体系的分类政策，这也包括居家养老服务的有关政策。本文建议首先从立法角度，出台一部有关养老服务的法律法规，以解决目前养老服务专门法缺失的问题；其次从实施角度，做好法律法规的细化、分解，以更好的促进法律实施，这就需要对任务、职责、方法等做出明确的规定；最后要通过宣传落实，将各项法规政策要求落到实处，执行政策的往往是最基层的同志，只有这些同志吃透掌握了政策，政策的执行才不会走样。
二是要结合养老保险制度完善解决好养老金制度，养老保险的差异化一直为大众所诟病，随着国家养老保险政策的进一步明朗化，全社会人员迈入社会保险是一种必然发展趋势，养老保险的社会属性回归，使所有人在年老后都成了社会人而不是单位人，这种变化将对养老服务体系建设既是冲击又是机会。同时，养老保险制度可以说是养老服务制度的一个基础，如果没有钱去养老何谈养老服务制度的建立和发展呢。这里面，需要做两个方面的工作：一要坚定不移的发展经济。从目前全国的平均养老保障水平看，我们离无忧养老还有很大差距，任何政策都要脚踏实地，所以当前看，发展经济，提高收入水平还是重中之重；二要着力解决政策重叠问题。由于目前的经济水平低，养老保险与社会救助救济政策还有很大较差，现在应该开始将社会救助政策与社会保险政策的范围进行界定，使保险和救助的都回归各自的本质，这也是解决好养老金保障问题的一个关键点。最终，能让大家体会到安全感的养老金制度才是一个合格的好制度。
参考文献（略）