“村官”涉土腐败问题研究

第一章 绪论

1.1 选题的缘由
1.1.1 研究背景
近年来，我国经济持续发展，城镇化建设步伐快速推进，越来越多的集体土地被开发利用，伴随而来的“村官”在农村集体土地管理上的腐败现象日益突出。据《2012中国国土资源公报》统计：全年发现违法用地行为 6.2 万件，涉及土地面积 3.2 万公顷（耕地 1.1 万公顷）；全年部、省、市、县四级 12336 国土资源违法线索处理中心共接听违法举报电话约 8.7 万个，同比上升 4.9%。其中，反映土地领域违法违规的约 4.1 万个，占 46.9%。1数据同比往年有所下降，但数值仍然很大，腐败现象仍很严重。另据河南省新密市人民检察院一项针对“村官”犯罪现象的调研显示，村支书、村主任占到农村基层组织人员职务犯罪总数的 46%。其中，92%的“村官”腐败案件发生在土地转让、资金管理环节。南京市浦口区检察院与南京大学犯罪预防与控制研究所联合发布的《“村官”职务犯罪防治研究报告》统计：2009 年至 2012 年，南京市共查办 44 件“村官”职务犯罪案件，涉案人员涉及 23 个街道(镇)的 33 个行政村(社区)。在被查办的“村官”中，有 70%职务犯罪与征地拆迁有关，而且都发生在城郊接合地带。通过以上数据分析，我们可以发现“村官”将“黑手”伸向集体土地，大发“土地财”成为了“村官”腐败的突出问题。
在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧撰写的《官员形象危机(2012)报告》中，村干部位列五大高危官员群体之首。书中介绍，在“村官”的形象危机中，贪腐问题最为突出，其中一个广泛的共性便是与土地利益的关联性极强。“村官”跟群众最密切，因此“村官”在农村土地管理中的腐败现象危害也就越大。“村官”非法买卖土地，直接非法占用土地，利用职权赤裸裸“索贿”等行为，深深地伤害了农民、集体的利益，败坏党和政府的光辉形象，任由其发展，甚至危及到社会的稳定和政权的巩固。
中共中央、国务院一直高度重视农村土地违法行为的惩治和农民土地权益的保护。2013 年中央一号文件强调：要严格约束征地行为，规范征地补偿办法和程序；要依法保障农民宅基地使用权，推进宅基地制度改革；要规范集体经营性建设用地流转，不得流转非经营性建设用地。2
实际上，关于预防和惩治“村官”涉土腐败，目前我国法律法规有较全面的规定。首先，我国《土地管理法》对农村土地违法违纪行为做了详细规定；其次，《村民委员会组织法》对“村官”行为做了具体限定，防止“村官”在土地征收、流转等重大问题上独断专行。另外，国家刑法对农村土地违法行为以及制裁措施有明确规定。但是农村腐败问题情况复杂，涉及到诸多复杂因素，这些法律法规只能在宏观上发挥它的指导作用，所以对于“村官”在土地管理中的腐败还需要更深入的研究，制定更完善的机制来解决这个难题。
1.1.2 选题意义
（1）理论意义
第一，有利于我国村民自治理论的完善。村民自治是我国特有的农村基层政治民主制度，近 30 年来对促进农村经济和政治发展发挥着举足轻重的作用。要如今村委会设置更加趋向合理，村民自治活动步步深入，村民自我管理变成了活生生的现实。但村民自治也存在很多不足，比如在村民委员会与乡镇政府关系、村委会与村党支部之间的职权划分、选举制度等方面还不完善。本文将参考众多文献引导出村民自治理论，用村民自治理论来分析和解决“村官”在土地管理中的腐败问题，这将会给现行《村民委员会组织法》一定的补充和完善。
第二，有利于完善我国农村集体土地产权理论。我国农村土地归农村集体所有，农民不是土地的真正主人，农民对土地没有完全处置权，集体土地由名义上的集体代表、农村自治民主管理组织村民自治委员会代为管理，这样就给村干部权力腐败埋下了隐患。现今国家从保护农民利益出发，土地制度改革顺势开展，2013 年中央一号文件提出全面开展农村土地确权登记颁证工作。本文研究中也将从丰富农民土地使用权内涵为出发点，提出有益建议，保障农民对土地的处置权。
（2）实践意义
第一，有利于治理“村官”腐败，完善权力监督制度。“村官”在土地管理中的腐败行为多样，很多地方的村委会成员往往忽视民意，独断专行，接受开发商贿赂，土地低价卖给开发商进行开发。有的“村官”在土地征收拆迁中，截留贪污征地补偿款，数额巨大，“小官”成了“巨贪”。在百度中输入““村官”土地腐败”会有 161000 条信息，集体土地成为了“村官”滥用权力，谋取私利的“肥肉”。现行“村官”权力监督机制还存在法律不完善，以及执行不到位等问题。因此，我们还需从制度上完善“村官”权力监督机制，遏制“村官”涉土腐败，推进农村惩治和预防腐败体系建设。
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1.2 国内外研究述评
1.2.1 国内研究述评
1，关于“村官”涉土腐败问题论述
通过检索中国国家数字图书馆、中国知网等知识出版数据库平台，发现专门研究“村官”涉土腐败的专著和学术论文的数量非常少，主要有李钰，唐云松的《村干部在农村土地管理中的腐败行为研究》和傅英的《村官土地犯罪特点及成因剖析》两篇。但是研究“村官”腐败问题、土地领域腐败问题的著作和论文非常多，它们或多或少都有“村官”涉土腐败问题的论述。“村官”腐败问题与“村官”涉土腐败问题是共性与个性、普遍性与特殊性的关系。村官“涉土”腐败既具有“村官”腐败的共性，又具有自身的特殊性。笔者对相关文献进行总结归纳，将国内研究“村官”涉土腐败问题的现状梳理如下：
第一，关于“村官”涉土腐败的表现形式。研究者们对“村官”在土地管理中腐败现象做了很多论述，整合起来可以归纳为四个方面。一是“村官”在土地征收中腐败，二是“村官”在土地流转中腐败，三是“村官”在宅基地方面，四是“村官”在买卖土地中腐败。其中，最常见、最严重的腐败就是截留、挪用、私吞土地补偿款和受贿罪。耿未名在《遏制土地违法行为的机制建设问题研究》中指出村委会在土地中违法行为具体表现为：滥占耕地开发办厂、擅自占用土地开发房地产，从中牟取暴利、非法倒卖土地使用权、非法在土地上挖沙、取土和擅自改变土地用途，如将耕地变为建设用地，将基本农田变为非基本农田等行为。秦小如在《当前农村土地领域存在问题及其原因与解决途径》中提到：一是村干部擅自买卖农村集体土地，随意流转农民承包土地。二是部分村干部在农民宅基地审批中以权谋私，照顾个人关系，营私舞弊。三是村委会打着兴办开发区(园区)的幌子，随意圈占农民土地。郑海静在《土地征收过程中村干部失范行为研究》指出：土地补偿补偿款发放前，有些“村官”通过虚报、增报、冒领等手段骗取征地补偿款。土地征收补偿发放及发放后，有些村干部通过多种途径截留、私吞、挪用征地补偿款。
第二，关于“村官”涉土腐败的特点。张守法在《预防农村土地征用中的职务犯罪》中指出农村土地征用中职务犯罪的主要特点：一是犯罪性质以贪污、挪用为主，且涉案金额大。二是犯罪主体主要集中在村委主任、村党支部书记、会计、出纳等“村官”，作案手段相对简单。三是窝案、串案比较突出。四是农村土地征用中的职务犯罪危害大，影响坏。黄达江在《我国土地出让领域贿赂问题的“零容忍”治理对策研究》中指出土地出让领域问题的特点：贿赂数额不断增大，贿赂主体利欲熏心，贿赂主体多样化，牵涉面广，贿赂时间有阶段性，边打边犯案发高。隐蔽性比较强。黄蛟还在《土地腐败的惩防对策研究》中指出土地腐败的特征还存在涉案环节多这样的特征。中国农经信息网发表的文章《农村集体土地出让中“村官”涉土犯罪的特点，原因及预防对策》中还指出“村官”涉土腐败具有作案手法大胆简单、犯罪涉及面广人众的特点、假借村规“雁过拔毛”等特点。
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第二章 相关概念和理论基础

2.1 “村官”涉土腐败概念
2.1.1 “村官”的内涵
关于“村官”范围的界定，学界争议颇多，大致有以下几种观点。第一种观点，依据性质不同，划分“村官”为两类人员。其中一类人员是指村级自治组织成员，具体说就是村委会或居委会的组成人员；另外一类人员则指村级党组织成员，具体说就是村党支部和居委会党支部的组成人员。1第二种划分认为除了村自治组织以及村级党组织成员，还应包括村级经济组织成员，如村经济合作社成员。2第三种观点认为，“村官”的范围应该囊括村级自治组织、村级党组织、村级经济组织、村民小组这几类农村基层组织的人员。3综合学界的观点，笔者赞成第三种观点。笔者认为，“村官”是个宽泛的概念，凡是通过村民选举或者国家委任，在村庄担任一定职务的，管理村庄公共事务，起领导带头作用的农村基层组织成员都能称之为“村官”。大致可以分为三类基层组织成员：一类是村级自治组织，包括村民委员会、村民小组、村治安联防队、妇女联合会等；二是村级党组织，包括党支部、团支部等；三是村级经济组织，包括村经济合作社、村经联社等。
2.1.2 “村官”腐败的内涵
关于腐败原指事物的腐烂，即事物自身的性质变坏了。应用到政治生活中来，美国政治学家亨廷顿这样定义腐败：“腐败是公职人员不正当地行使公共权力以谋取私利的行为。”4我国学者何增科认为腐败是：“公职人员出于私人目的去滥用手中公共权力和公共资源的行为。”在当前的学界，虽然仁者见仁，智者见智，不同的学者对腐败的定义都有着不同的表述，对腐败的外延和内涵也有着不同的认识。但是他们也存在着共识，一致认为腐败必须符合“滥用公共权力”或者“滥用公共权力为私人谋取利益”这两个基本条件，否则就不应归属于腐败之列。笔者认为“村官”腐败是指农村基层干部在受村民委托管理农村公共事务或者协助政府从事管理、组织、协调活动中，利用手中掌握的公共权力来谋取私利或从事严重违背农村社会公认的道德、政治、法律行为规范的违纪违法行为。通过整理考查各类资料，得出了“村官”腐败主要有，经济上，贪污集体资产，侵占国家支农惠农资金，收受贿赂；政治上，独断专行，以权谋私；生活上顽劣成性，胡作非为，作风不端。近年来，“小官巨贪”腐败现象频频发生， 直接伤害了农民的利益，败坏了党和政府的形象，阻碍着社会主义新农村建设，遏制“村官”腐败行为迫在眉睫。
2.1.3 “村官”涉土腐败的内涵
“村官”是最基层组织的管理者，是引领农村经济发展的带头人，是新农村建设的领路人，是各项惠民政策能否贯彻落实的关键因素。我国《土地管理法》规定，我国农村集体土地的所有权为“三级所有”，即农村集体土地按类型不同，可以分为村农民集体所有、乡镇农民集体所有、村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有。村委会或者村集体经济组织依法经营、管理属于村农民集体所有的土地。即土地法明确规定，现行农村集体土地管理体制中，村委会是村农民集体所有土地的经营管理者。这就造成了作为村委会成员的“村官”，变相地拥有了管理农村集体土地的权利。“村官”涉土腐败的概念还没有相关法律文件或者权威学者的阐述。在此，笔者综合现有相关文献，结合现今农村涉土腐败的表现，认为“村官”涉土腐败的内涵：“村官”作为农村集体土地管理者，在涉及土地产权流转、土地开发的过程中滥用权力，谋取私利的违纪违法行为。“村官”涉土腐败的形式多种多样，其中涉土腐败的重灾区就是征地拆迁领域。1978－2013 年，城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 7.3 亿人，城镇化率从 17.9%提升到 53.7%。1在城镇化的快速发展中，大量土地因为经济发展的需要，而不断地被开发和利用。随之而来，在利益的驱动下，“村官”涉土腐败现象也日益剧增， “村官”与开发商互惠互利，与国土资源部门工作人员结成各种形式的利益联盟，损害集体利益，为个人获取巨大利益。
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2.2 村民自治的内涵
本文综合各位学者的观点，将村民自治做如下界定：村民自治是我国特有的农村基层民主政治制度，村民通过依法民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，管理本村公共事务，实现自我发展和农村社会的良性运作。
本文以《村民委员会组织法》的有关规定为基础来分析村民自治的监督机制。《村民委员会组织法》第十八条明确规定，“村民委员会每年向村民会议报告工作，并接受村民会议的审议和评议”。依据这项规定可以得知，首先，在广大农村能对“村官”行使直接监督权的是村民。其次，乡镇政府和有关监督机关发挥着监督作用。据《村民委员会组织法》的相关规定，村委会对村务和有关事项不及时公布或公布虚假信息，村民有权利向乡镇政府及上级政府有关部门反映情况，相关政府部门和工作人员应当及时调查核实，责令公布。从这两条规定中我们可以看到，乡镇政府及其它监督机关具有监督村委会的责任和权力。依据“村官”的监督主体的不同，我们可以把村民自治监督机制划分为村民自治的内在权力监督机制和外在监督机制。
2.2.1 村民自治的内在监督机制
村民自治的内容为四个民主。其中民主监督是村民自治实现的重要保障，没有民主监督，民主选举、民主决策、民主管理就会流于形式。村民自治的民主监督就是村民自治的内在监督。伴随着村民自治制度的不断深化和发展，村级民主监督的制度体系日益完善，组织载体逐步健全，内容不断丰富，形式更加灵活多样。按照《村委会组织法》的规定，在农村对村干部进行监督的组织主要是：村民会议或村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组和村民监督委员会或村务监督委员会。据调査统计，当前，我国 85%的农村，建立了村民会议或者村民代表会议制度，92%以上的农村成立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织。1其他社会组织，包括一些互助性、公益性、服务性的社会组织和专业合作组织发展迅速。目前依法登记的专业合作社有 21.16 万家，一些林区普遍建立了林业协会、林业合作组织等。
村务监督委员会制度。2004 年 6 月，武义县后陈村创建了中国第一个村民监督组织——村民监督委员会。村务监督委员会的成员规定不能由村两委成员及其直系亲属担任，要由村民会议或者村民代表会议选举产生。村务监督委员会具有列席村务会议、审核村务财政状况、接受群众举报，批评和建议村委会违法违纪行为、要求村委会召开村民代表会议裁决的权力。村民监督委员会一般下设村务公开监督小组和民主理财小组。其中，村民最关心的村务问题实际上就是财务收支情况，因为这直接关系着农民利益。往往农村矛盾纠纷繁多，干群关系紧张大部分是因为财务状况糟糕或不透明。民主理财制度就是建立在充分民主和公开透明的阳光财务的基层上，吸纳懂财务、懂会计、懂理财的村民组成民主理财小组，对村里财务的使用情况进行监督。理财小组平时对村里财务收支情况进行充分了解，遇到农村基建、土地流转等重大财务事项时，避免因为财务使用匆忙而导致财务出错的情况。在很大程度上，可以堵住“村官”滥用资金，贪污挪用资金的后门。
村民（代表）会议制度。村民会议或村民代表会议是村级最高权力机构，村委会执行村民会议的的决定，并受其监督。村民会议或村民代表代表大会，由过半数村民或者2/3 以上户代表参加，集中体现了村民的意志。村民会议或村民代表会议，享有决定重大事项、审议村委会年度工作报告、民主评议村委会工作、撤销或更改村委会不当决定，罢免村委会成员的村撤销或者变更村民委员会不适当的决定，审议村民委员会年度报告，评议村民委员会工作及罢免村民委员会成员等职能。
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第三章 “村官”涉土腐败的现象............................................14
3.1 “村官”涉土腐败的分类.......................................... 14
3.1.1 贪污截留征地款..................................................... 14
3.1.2 无视农民意愿流转农地.............................................. 15
3.1.3 宅基地分配徇私利己................................................. 15
3.1.4 违法转让集体土地......................................................... 16
3.1.5 基础设施建设中饱私囊............................................ 17
3.2“村官”涉土腐败的特点................................................... 17
3.2.1 征地拆迁领域为重灾区.................................................. 17
3.2.2 犯罪手段呈现多样化............................................. 18
3.2.3 涉案金额呈不断上升趋势...................................... 18
3.2.4 群体化趋向显著.............................................................. 18
3.2.5 隐蔽性比较强............................................................... 18
3.3 “村官”涉土腐败的危害性.................................................... 19
3.3.1 侵害了农民的相关利益................................................. 19
3.3.2 破坏社会和谐稳定.............................................................. 19
3.3.3 降低了党和政府的公信力............................................ 20
3.3.4 扰乱了土地管理秩序.............................................. 20
第四章 “村官”涉土腐败的成因............................................22
4.1“村官”政治思想素质不适应..........................................22
4.1.1 法律意识淡薄.......................................... 22
4.1.2 特权思想严重................................................... 22
4.1.3 理想信念缺失.......................................................... 23
4.1.4 个体心理失衡........................................................ 23
4.2 集体土地所有权制度不完备.................................................. 24
4.2.1 集体土地产权主体不清晰.................................................. 24
4.2.2 农村土地征收管理制度不完善........................................... 24
4.3 村民自治制度不完善................................................. 25
4.3.1 “村官”选举偏离民意轨道.............................................. 25
4.3.2 农村村务民主管理不规范........................................... 26
4.3.3 村民自治民主监督乏力............................................... 26
4.4 外部监督不到位........................................................... 28
4.4.1 上级监督失位........................................................... 28
4.4.2 司法监督不力................................................. 28

第五章 “村官”涉土腐败的防治

5.1 发挥思想政治教育反腐倡廉功能
5.1.1 加强文化教育培训，提高依法做事意识
如何提高“村官”的学历水平、如何增强“村官”的的民主法治意识是遏制和防止“村官”违法乱纪行为的重要路径。一方面可以积极探索发展多种形式的教育形式，例如可以和党校、高职院校等开展广泛合作，举办“村官”职业能力和综合素质提升培训班，拓展高校、党校等教育培训机构与组织人事部门的合作，构建常态化的“村官”学历提升和培养机制。在课程内容方面，既要有专业的政治理论教育，也要有专门的职业技能培训，特别是在法制教育这一方面，积极创新与“村官”违纪违法密切相关的法律法规课程，进一步增强“村官”的民主法治意识，树立法治思维，尊重宪法和法律权威。在培训形式上，既要到专业性的机构，如高等院校的农业研究机构加强学习，开拓“村官”视野；也要走出去，到民主法制建设比较好的村、到土地流转等取得重要成绩、创造新经验的村和社区进行学习考察，综合提高“村官”素养。通过学习、考察等方式，进一步加强对“村官”的文化教育培训力度，进一步提高“村官”依法做事意识和责任感。
5.1.2 加强警示教育，消除违纪违法动机
王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告时指出：坚持抓早抓小，治病救人。因此，要本着对农村发展负责的精神，对村民合法权益负责的态度，对村官身上的问题要早发现、早提醒、早纠正、早查处，对苗头性问题及时约谈，加强诫勉谈话工作，针对“村官”出现的一些显性的、容易察觉的、容易遏制的腐败问题，各级纪检监察机关要抓小、抓实、抓好。同时要注重发挥反面教材的警示教育作用和查办案件的治本功能，加大对“村官”违反乱纪行为和案例的整理和搜集，形成“村官”腐败案例系列教材，加强和组织“村官”对该系列教材的学习，聘请纪检监察干部进行专题授课，切实发挥案件对“村官”违法乱纪行为的震慑作用、警示作用，提高党员领导干部、“村官”的廉洁自律意识，打造良好的“村官”从政生态。
5.1.3 增强宗旨意识教育，树立民本主义权力观
中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的根本宗旨就是全心全意为人民服务。因此，越是在发展市场经济、追求物质利益的现实背景下，越是要增强和强化党的宗旨意识。就“村官”而言，要进一步增强为人民服务的意识，为村民谋利的观念，努力构建和形成反对贪污受贿、反对违背宗旨、反对以权谋私的社会氛围，进一步加强党性教育和宗旨意识教育，提升党组织的凝聚力、战斗力，增强“村官”的影响力、号召力。同时，加强社会主义核心价值观建设，积极培育和践行社会主义核心价值观，树立正确的权力观，进一步增强党的宗旨教育。要通过广泛的学习和踏实的实践，进一步提高为人民服务的本领，科学看到自己的人民赋予的权力，努力把人民赋予的权力用来为民造福。
5.1.4 着力廉政文化教育，继承发扬光荣传统
文化对人的影响是深远持久的。文化作为一种无形的力量，对人的生活和生产产生重要的影响。必须高度重视廉政文化建设，将“加强反腐倡廉教育和廉政文化建设”作为一项重要的工作常抓不懈，努力在农村营造风清气正、民风淳朴、崇尚廉洁、反对腐败的良好氛围，形成对“村官”腐败人人喊打、个个深恶痛绝的社会氛围。进而通过廉政文化教育，提升人民群众对主流价值理念，特别是廉洁、廉政、勤政等的认知度、认同度，并通过在实践中，继承中国传统文化有关廉洁从政的优良传统，特别是要把群众路线教育实践活动“为民、务实、清廉”的主题与传统历史文化中强调的“君子喻于义，小人喻于利”“君子爱财取之有道”等廉政价值观紧密结合起来，认真发扬老一辈革命家艰苦奋斗、勤俭节约的精神，并将这种光荣传统内化为外在的自觉行动。通过上述举措，一方面清除对廉政建设中存在的错误认识，进一步提升加强廉政文化建设的主动性和积极性，同时要把这些基本的文化要求与“村官”为民实践相结合，与传统优秀文化相结合，切实在实践中把相关要求落细、落实。
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小 结

村民自治视野下的“村官”涉土腐败是当下农村基层组织人员典型的、影响最为恶劣的腐败现象，阻碍新农村建设和社会的和谐稳定。治理“村官”涉土腐败工作已经成为了当前反腐工作的一项重要任务。
“村官”涉土腐败现象的产生的原因是多方面的，治理“村官”涉土腐败也需要多方面措施并举才能有效遏制，并非本文所能概括全面。我国农村实行村民自治制度，“村官”具有区别其他国家工作人员的特殊性。本文在村民自治大背景下，抓住“村官”监督重要环节进行探讨，以期发现问题，找出疗救之策。内部监督流于形式，外部监督失之于宽，构成了“村官”涉土腐败猖狂的重要原因。内部监督方面，存在村民的民主意识薄弱，村务监督组织缺乏独立性、村民自治制度束之高阁、“村官”官僚作风等问题。外在监督方面，存在乡镇党政机关监督不温不火，司法部门监督有心无力等问题。针对这些现象，除了要加强制度完善外，还需要县级政府的支持监督，还要利用当下反腐“新秀”——网络平台。另外，我国集体土地制度也是造成“村官”涉土腐败的一个制度原因，需要从集体土地确权和权能平等角度加以改善。再次，“村官”涉土腐败的防治还需要“村官”素质的不断提高、“村官”报酬合理化等方面的完善。
近年来，随着我国反腐倡廉建设、集体土地制度改革的推进，以及大学生“村官”制度的蓬勃发展，我们完全相信在不久的将来，“村官”涉土腐败、甚至于“村官”腐败现象必将得以基本解决。
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参考文献（略）