基层服务型政府构建与完善途径分析

一、引 言

（一） 问题的提出、背景及研究意义
1. 问题的提出
20 世纪 70 年代以来，西方各国政府纷纷发起“新公共管理运动”，新公共管理理论主要是遵循顾客至上的思想观念，主张将私人企业的运行模式应用到公共部门中来，视公众为顾客，并提出政府提供公共服务的思想。新公共管理运动催生了对政府职能的重新定位，寻求吸纳更多的社会主体参与到公共服务的供给过程中，政府公共服务职能逐渐进入人们的视线。我国在 2006 年的《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》文件中，首次正式出现了建设服务型政府这一工作任务。随着官方文件中服务型政府概念的提出，国内学术界对服务型政府的研究观点纷呈，视角各异，并在理论和实践上都取得了累累硕果。但随着问题研究的深入，诸如对服务型政府中政府的行为如何定位；我国基层服务型政府建设取得的成绩如何以及仍然存在哪些问题；我国五级政府中由于各自的职能、责任和能力、权力等各不相同，所要完成的公共服务内容也不尽相同。基层政府作为公共事务管理的一线政府，能够在最快的时间内接收到社会公众传来的需求信号，也承担着最繁重的执行任务，因此如何根据基层政府自身的行政特色，建设基层服务型政府，都有待进一步加深探讨。
2. 研究背景
目前在我国社会转型、经济转型等积极推进的形势下，对地方政府转型的呼声越来越高。传统的地方政府行政方式已经暴露出诸多问题，越发不能满足社会对地方政府的需求。也因此而引发了许多的群体性事件、暴力事件等，并进而导致社会对地方政府公信力的下降，这已经使得地方政府运行中困难重重，难以符合时代的要求。而西方国家对政府行政活动有着深刻探讨的学者们在经过新公共管理运动之后，逐渐发现应该将政府管理推向服务型政府的目标。西方国家的学者们已经提出了政府公共性理论、新公共管理理论、公共服务理论以及治理理论等诸多相关理论，这些理论为服务型政府建设打下了坚实的基础。我国服务型政府也在国家文件中屡次出现，被上升到国家战略高度，因此，建设服务型政府在我国也是政府改革的主要方向。然而，对于基层政府的研究往往是比较滞后的，由于基层政府的地位、权限、财政、能力等各方面的限制，似乎总是将基层政府放在末端。但是基层政府是国家政策执行的一线政府，也是公共产品和服务的最直接提供者，讨论基层政府的服务型政府建设问题是存在着重大意义的，但仍不可避免的是基层政府本身所固有的特性会在一定程度上阻碍服务型政府建设。
3. 研究意义
基层服务型政府建设是我国政府整体走向服务道路的必要手段，对基层服务型政府建设的研究既能为以后的政府理论提供一定的理论支持，又能有助于基层服务型政府的实际建设工作。
（1） 理论意义
基层服务型政府建设虽然作为一种政府构建是一个实践问题，但其全面、健康的发展过程也极其需要理论层面的提升和指导，通过理论指导完善制度设计才能应对实践中的各种问题。就目前对基层服务型政府建设的理论探讨成果来看，多数研究者将研究的视线聚焦在服务型政府的涵义、理念、特征以及要求等基础理论方面，而对其背后的深层次理论的讨论还有所欠缺。本文在理论上梳理了服务型政府理论的起源、发展过程，将政府公共性理论、新公共管理理论、新公共服务理论以及治理理论等融合进服务型政府的理论探索中。将这些理论作为基层服务型政府建设的理论基础和理论指导，吸取其中的精华，为继续推进我国基层服务型政府建设的理论提升提供了基础研究。
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（二） 国内外研究现状
1. 国内研究现状
国内学者对服务型政府的研究也取得了一系列成绩，尽管研究的视角不同，但总结来看主要关注以下几个方面的问题：
（1） 服务型政府的涵义
国内不少学者致力于对服务型政府涵义的解释，并从不同的视角提出了不同的观点。刘熙瑞指出要弄清服务型政府的内涵，必须要首先明确两点: 第一是服务型政府的核心职能是满足公民利益；第二是政府向公民提供服务过程中，公民意志而不是政府意志占据基础地位。[1]他还从较为宏观的视角提出了服务型政府的涵义，认为服务型政府应该是以社会本位与公民本位为指导理念，按照民主意志结合起来遵循民主秩序的并通过法律程序为公民服务的负责任的政府。[2]在刘熙瑞的定义中，突出了公民的地位、法律程序以及负责任的政府三个要素。还有的学者则从政府功能的角度解读了服务型政府的涵义，比较有代表性的是李军鹏提出的服务型政府是提供优质的公共产品和公共服务、满足社会公共需求的现代型政府；[3]迟福林则进一步指出政府需要提供三种最基本的公共服务: 第一，提供基于突出的社会矛盾的社会性公共产品和公共服务；第二，为企业和社会提供经济性公共服务；第三，为了满足经济转轨的需求，直接提供制度化的公共服务。
朱光磊则从建设服务型政府进程上指出建设服务型政府不能过快，要循序渐进，首先建立一种“规制——服务型”政府，也就是说政府改革与发展的目标以及政府工作的中心都已公共服务为重点，但并不完全放弃政府管理，而是要完善与加强规制，同时也不排斥必要的政府统治、行政创新，将规制和服务视为是一种手段和目的的关系。
总之，服务型政府是在公民本位和社会本位的基本价值理念指导下，以为社会提供公共产品与服务为核心职能的政府运行模式，它需要以民主化的政治秩序、合理有序的公民参与以及强大完善的制度保障为依托，并且服务型政府的建设与推广不是一蹴而就的，要遵循循序渐进的原则而不能贸然急于求成。
（2） 服务型政府建设的路径选择
国内学者研究较多的另一个方面即是关于我国服务型政府的建设路径，并也提出了深刻的见解。李传军强调进行服务型政府建设的基础是要重塑政府运行理念，认为要实现政府观念从全能行政观念向有限行政观念的转变，从强制行政观念向引导行政观念转变以及从暗箱行政观念向透明行政观念转变，并且对政府的政绩评估标准也应从数量标准扩张到公众满意。
蒋云根则指出要加强服务型政府建设不可缺少制度的变革，即要建设政府审计制度、转变财政制度、加强社会对公共服务供给的监督作用以及在公共服务供给中引入竞争机制等。
陈振明提出服务型政府的建设必须重视各类“工具”的作用，主要包括各种社会化工具、企业管理理念与技术以及各种市场化工具等。
谢庆奎和金东炫认为，服务型政府的建设一项系统工程，应当从政府理念、政府职能、民主与法制建设等多个层面进行思考，并要进行政府的创新，鼓励有助于公民参与的“第三部门”入手。
从以往研究的成果来看，学者们对服务型政府从基本理论和实践建设上都给予了广泛关注。专家学者们从不同的角度进行了研究，但对服务型政府的研究依然存在着严重不足，学科界限较严重，理论创新不够，缺少建设性的理论创新和实践检验。对于服务型政府具体建设方面的研究，理论探讨较多而实际经验较少。此外，每个层级的地方政府运行都会呈现出不同的特征，而以往的研究多数是从整个地方政府的角度来讨论的，缺乏对于单独层级政府的研究。在此基础上，为了更加系统的梳理服务型政府理论基础，探讨服务型政府构建过程中仍然存在的系列问题，本文将政府定位在基层政府上，在丰富的理论支撑之上，指出了基层服务型政府建设的现状，以及存在的不足之处，并且根据这些问题，指出了基层服务型政府构建的路径选择。
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二、 基层服务型政府的历史演变及其理论基础

服务型政府这一概念在我国由党中央提出已经历经了九个年头，学界也对此领域进行了比较深入和广泛的研究，各级政府也都在践行服务型政府的理念，并在我国基层政府开始逐渐推广服务型政府的建设。追根溯源，服务型政府有着悠久的历史渊源和丰富的理论基础。

（一） 基层服务型政府的历史演变
自国家统治产生以来，政府管理形式也经过了一个演变过程，概括起来主要有三个阶段。
第一阶段的政府管理形式可以称为统治型管理，即政府行为的目的是对社会进行统治，并且为了维护统治阶级的利益要采取强制性的管理方式。这一时期的政府公共服务大多是为维持统治阶级的地位而提供的，提供公共服务的方式也基本都是强制性的，不会以社会公众的需求为出发点。
第二阶段的政府管理形式是管制型管理。在管制型政府时代，行政管理活动主要关注政府行为的公共性，并且追求政府管理行为与政治行为的分离。即政府专门进行公共事务管理，其主要职能由统治或者政治转变为行政。这一时期的政府所表现出的服务性更大程度上体现为管制的特征。
第三阶段的政府管理形式则是服务型政府形式。服务型政府是遵循社会民主秩序，根据公民意志经过法律程序而组建起来的政府组织形式，在社会本位、公民本位思想的指导下承担起服务责任的政府管理形式。这种政府管理形式是随着“新公共管理运动”的推广而产生的，新公共管理运动提倡将企业家精神融入政府活动，用私人部门的管理方式来实现政府活动。而之后出现了主张公民本位的、以公共服务为政府核心职能的新公共服务理论，在这些理论基础上，政府行政方式也随之要改变。要将社会的力量运用到政府过程中，寻求“多元共治”，共同提供高质量的公共服务。
纵观我国政府的历史发展过程，也同样经历了类似的发展轨迹。我国经历了漫长的封建专制时期，主要运用集权、专制的管理形式，政府凌驾于公众之上，属于典型的统治型政府；在新中国成立后的一段时期，采取计划经济的管理方式，政府掌控着资源配置等一切权力，并且整个社会由政府独自管理，属于管制型政府；改革开放以后，政府管制稍有放松，政府职能开始转向“以经济建设为中心”，虽然已经有了服务职能，但基本上属于“经济建设型政府”。2002年召开第十六次全国代表大会，首次提出政府的公共服务职能。2005年，温家宝同志在十届人大三次会议的《政府工作报告》中又强调了服务型政府建设的重要性，并从政府管理方式、公共服务的重视程度等方面指出了服务型政府建设的方式方法。至此，在我国建设服务型政府正式提上日程，并被纳入国家策略中。
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（二） 建设基层服务型政府的理论基础
1. 政府公共性理论
自从人类社会产生以来，公共事务和公共问题等就成为人类社会的一个客观存在物。在人类生产、交换与生活的过程中产生了人与人之间广泛的联系，这种联系促成了社会共同体的形成，从而也就有了公共性问题。公共性源自于社会群体中碎片化意志的凝聚，是一种群体意识的表达，公共性促使社会从非秩序化的混乱状态进入到秩序化状态。公共管理者要运用公共权力维护正常的社会秩序，并解决社会公众提出的问题，为社会提供公共产品与服务以及实现公共利益等。[13]因此，公共管理活动势必将公共性奉为其活动的核心。
“社会契约理论”认为，政府的权力来自公民与政府之间的契约或权能的委托，政府存在的合法性源于社会“公意”，各社会群体为保障自由、安定与财产利益，减少人与人之间或群体之间的利益冲突和冲突带来的负效应，并希望用最小的成本得到最大的收益，由此才订立契约，将自己的权利让渡于其余的个人或集体，从而形成了公共权力。掌握公共权力的人或组织要进行管理社会，提供社会产品和服务等活动，一旦政府行为违背了社会公意，人们就有权起来推翻它。
政府作为公共权力的代表，要视公共利益为政府利益的本质，公共性应该成为公共管理者的首要追求，要将公共性融入公共管理者的责任意识中，与公共管理者的实践理性相结合，从而成为指导公共管理者行为的内在精神动力。[14]政府的任何行为都应该体现出公共性的特征，应该以社会公众的公共利益为上。弗雷德里克森进一步指出，公共一词的本质涵义是说每个人都能够清晰地认识到自己的行为对别人会产生什么结果，能够清楚自己与别人之间的联系。公共所讲的是由于人群聚集而形成的集体，因此要更加强调人与人之间的联系和互动。[15]因此，政府公共性的价值又有了进一步提升，不仅是要政府以公共利益至上，还要强调政府与公民之间的互动。在基层服务型政府建设过程中，政府公务人员首先必须明确政府公共性的深刻内涵，必须抑制个人利益，而追求公共价值，要把“公共精神”作为行为指南，提倡公开的行政行为，才能更好地为公众服务。
2. 新公共管理理论
新公共管理理论是以现代经济学为理论基础，主张将私人部门的运营方式积极运用到政府公共部门的运作过程中，极其重视公共服务的产出与效率，强调对社会公众参与的号召力，并要求行政人员有较高的政治敏感性，倡导在多个环节上采用更加灵活、有效的管理方式。新公共管理理论最早是由胡德(hood)提出的，他认为对新公共管理的理解要重视以下几点，即公共管理的专业性、对产出的控制程度、明确且容易测量的绩效考核指标、分权化管理，并强调资源的有效利用和开发，将企业化的管理方式引入公共部门从而使其更具有竞争性和高效率。”[16]新公共管理理论追求经济、效率与效能的实现，强调运用市场化的管理方式、管理弹性与管理绩效，对政府管理体系进行多方位的结构重塑。提倡将公众视为顾客的以公共服务为基本导向的新型政府管理理念。
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三、基层服务型政府建设的现状分析..............................................14
（一） 基层服务型政府建设取得的成绩....................................14
1. 基层政府服务内容不断深化 ................................... 14
2. 基层政府服务方式不断优良化 ........................................ 15
3. 基层政府公共服务体系日渐成型 ........................................... 18
4. 基层政府管制逐渐放松 .......................................... 19
（二） 基层服务型政府建设中存在的问题................................................20
1. 基层政府绩效评估体系不规范 ................................... 20
2. 基层政府职能转变不到位 ......................................... 22
3. 基层政府公共服务能力不足 ..................................... 24
4. 基层政府信息化建设程度较低 ....................................... 26

四、 完善基层服务型政府建设的路径
为了建设真正高效的基层服务型政府，提高国家治理现代化中的基层政府治理现代化，需从以下方面有针对性的完善基层服务型政府建设。

（一） 构建合理的基层政府绩效评估制度
1. 吸纳多元化的评估主体
我国基层政府的绩效评估通常都是由上级政府推动，由党政领导进行的自上而下的评估形式。因此，评估主体较为单一，主要是官方评估为主体，是上级行政机关对下级进行评估。而这种典型的内部评估模式，导致政府部门在运行过程中既是裁判员，又是运动员，使得绩效评估缺乏客观性和公正性。但是政府组织在活动过程中，往往会涉及到多元化的利益主体，如果绩效评估主体过于单一，会严重降低评估活动的科学性和民主性，影响评估结果。因此，现代政府绩效评估活动要求多元评估主体的渗透，不仅是上级政府，更应该包括第三部门、同级政府、下属、以及评估客体自身和社会公众等。我国要积极引入多元评估主体，第一要突出第三方独立机构的作用。第三方机构最突出的特点就是具有相对独立性，能够做出客观、公正的评估。其独立于政府的地位，可以有效减少长官意志的影响。同时，还可以将评估主体与人事制度相互分离，降低外界因素的干扰。但建立第三方机构最重要的是要通过法律来确定其地位，并经由各级人民代表大会或其常务委员会选举产生其人员组成，利用法律来保障其权力。而其物资保障，包括运转经费、工资财政、土地办公等都要与政府想脱离，才能彻底保证其独立性。在其人员组成上，工作人员必须能够有丰富的专业知识，能够胜任绩效评估工作。为了保证独立机构依法履行自己的责任，需尽快拟定《政府绩效评估法》，通过法律制度约束规范政府绩效评估活动，并保证其权威性。第二要调动公务员自身的积极性。公务员参与绩效评估，可以增强评估活动的合法性，减少改革压力，并能够促使公务员了解绩效情况，及时发现并改正错误，提高工作效率和绩效水平。因此，基层政府公务员自评工作也尤为重要，应该开通此类吸引公务员参与的渠道。第三是要吸纳公众参与。政府是对社会负责的，因此理应由社会公众对政府工作作出评价。公众参与到政府绩效评估中，也便于政府与公众之间实现良性互动，加强公众对政府活动的监督。尤其是对于基层政府来说，政府与公众是直接相连的，属于近距离接触。公众对于基层政府的活动更应该而且易于了解，能够为政府行为作出准确判断，推动基层政府向着满足公众需求的方向发展。
2. 设计科学、合理、规范的绩效指标
绩效评估指标是评估活动的具体内容，也是考核结果的重要依据。如果绩效指标本身不合理、不科学，将会引发整个绩效评估活动的不公正、不公平，也就丧失了评估的真正意义。绩效指标的设计要依据系统性、合理性、科学性以及可操作性等原则，全方位地进行评估，保证其可行性。而在绩效指标的具体设计中，要依据共性和个性相结合的原则进行分类，我国基层政府在不同的地域其历史、文化、经济发展水平各异，要在全国基本统一的指标体系下，合理适当地因地制宜，设计出有差别的指标体系。不但是在不同地域之间，在同一基层政府的不同部门之间，也不可使用完全一致的指标。有些部门绩效显著，而有些部门的工作成绩并不是直接展现在人们面前，而是以一种较为隐蔽的方式显现出来，这就要根据不同的部门和不同的工作内容，设计出不同的考核指标。同时，对于同一类型的工作，在不同的时期和阶段，需求也会有所不同。所以设计指标时还要考虑时间因素，设置阶段性评估指标。目前我国的绩效评估指标大多是量化的指标，也因此造成了基层政府狂抓经济增长，而忽略了社会服务的现象。因此，指标设计时，应注意定量指标和定性指标的有机结合。总体来说，在进行指标设计时，大概可以分为以下四类，一是基础性指标，主要包括党政建设、行政成本、政府管理等方面进行；二是职能性指标，主要是根据当地基层政府的主要职能和上级分配的任务，以及当地的特殊需求等方面；三是发展性指标，主要是指基层政府在行政活动中的发展进程，创新情况，以及所引起的社会影响等；四是公众满意性指标，主要考察社会公众对基层政府工作的满意度。以上四类指标并不是涵盖了所有的指标内容，而是提供一个基本思路，各地基层政府应该根据自身发展特点，进行自由裁量。
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结 论

基层服务型政府建设是新时代对政府执政方式提出的新要求，也是我国政府进行改革，彻底实现服务型政府建设的必经之路。纵观我国基层政府服务型政府建设的历史，经过不懈的努力，已经取得了可喜的成绩。但是，距离真正意义上的服务型政府还有很大的差距，在政府管理体制、绩效评估、问责机制等方面还存在着一系列的不足之处，为了建设真正地基层服务型政府，必须根据现存的问题，做出针对性的改革与提升。本文经过对基层服务型政府建设的思考，在指出了其发展现状中的取得的成绩以及存在的不足的同时，也提出了相对应的提升路径。但由于本文所做的并不是个案分析，因此没有深入细致地对某一个或几个基层服务型政府建设的情况进行调查，而只是做出了一般性的分析，虽然这样能够突破局部个案的局限性，有利于对一般性问题的研究，但在具体的细致性的研究方面还可以进一步提升。
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参考文献（略）