关于民间组织参和社区构建中遗留的问题及对策分析——以衡水市桃城区为例

一、民间组织与社区建设概述

（一） 基本概念界定1. 民间组织
（1） 民间组织的概念
民间组织包括社会团体和民办非企业单位，国际上称为非政府组织（NGO），非营利组织，第三部门。联合国对这类组织的定义是：在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的自愿公民组织。这类组织作为公民代表向政府反映关系到自身利益的问题并监督政府政策的制定与实行，提供各种社会服务，发挥人道主义精神，鼓励公民在社区层面上参与政治。世界银行把所有援贫济困、维护穷人利益、保护环境、提供基本社会服务或促进社区发展的组织称为民间组织[14]。阿索尼认为，非政府组织是这样的服务型组织：管理控制具有不存在利润指标，享受税收与法律上的优惠政策，资金的主要来源并非顾客，组织的内部工作人员都是专业人员，管理层相对比较特殊，对目标与战略有更大的制约、没有特别明确的责—权—利关系，缺乏对资金的管理认识。[15]托马斯·A·沃尔夫对非营利组织做出的定义是：非营利组织是在政府备案的，有相应规章制度管辖的，肩负公共服务使命的非营利或慈善性的机构。非营利组织的经营结构不涉及私人利益或财务之获得，其经营所得享有政府免税的优待而且在法律上的地位也比较特殊，对非营利组织的捐助或赞助者的捐款列入免（减）税的范围[16]。
民间组织是我国政府的官方用语，有时也被称为社会团体。在我国，受历史因素和特殊国情的影响，“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等称谓并不适合定义我国的民间组织，在我国语境下，容易产生误解，存在一定偏颇。如，“非政府组织”从字面上看好像是与政府对立的组织，“非营利部门”又容易被认为成是无偿提供服务的部门，“第三部门”又容易与我国的服务业部门混淆。民间组织这个概念，更适合中国语境，符合我国语言习惯，带有中国特色。本文中我们把民间组织定义为：民间自发组成，公民自愿参与、向社会提供公共服务，以开展公益性或互益性活动为主要内容的非营利性的社会组织[17]。
我们在叙述衡水市桃城区的民间组织时，主要侧重于社区民间组织方面，即在街道、社区内设立的，以社区成员为主体，社区为主要活动场所，从事科教文卫、慈善、公益等活动且部分不具备或不完全具备法人登记条件的社会组织。这些组织介于社区党组织、居委会和居民个体之间，通过开展活动，丰富了居民的精神文化需求，并定期对组织成员进行培训，加强内部管理和教育，以满足社区居民的多样化要求。
（2） 民间组织的属性
虽然国际上对民间组织的称谓不尽相同，但就其基本属性而言，都比较认可和接受萨拉蒙教授提出的五个基本属性:一是民间性(non-governmental),独立于政府，既不是其附属机构,也不隶属于政府或受其支配；二是自治性(self governing),有独立的自我决策与自我行使能力,能够进行自我管理，既不受制于政府，也不受制于私营企业;三是组织性(formal organization), 既有正式的组织机构,又有成文的章程、制度等；四是非营利性(non-profit organizations),既不以获取利益利为主要目的和宗旨,不进行分红或利润分配，所筹资金必须再用于和服务于组织；五是志愿性(voluntary),既参加这些组织的活动是以自愿为基础的，而非强迫性参加[18]。
就我国具体情况而言，目前还没有完全符合萨拉蒙五个特征的民间组织。我国的民间组织大多是挂靠政府，有一定的官方色彩，像工会、妇联、残联等，这类组织接受政府领导，缺乏一定的自治性。另外，民间组织登记门槛高的现实状况，使许多草根组织（即群众自发组织的团体）不能进行正规的登记，成了“非法组织”。 但随着我国社会结构的调整，政府与社会的关系成为改革的重点，政府迫切需要民间组织参与社会管理，民间组织在数量和种类上都有了飞速发展。所以，考虑到任何一种社会组织的发展都有一个成长的过程，加之我国的现有国情，为了推动和促进民间组织的发展，我国学者大多从宽泛的角度来定义民间组织，为民间组织提供广阔的发展空间[19]。
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（二） 民间组织参与社区建设的理论基础
在社区建设的过程中，民间组织的推动作用是显而易见的，并且具有重要的理论基础。随着经济的快速发展和现代社会的不断进步，参与社区建设的民间组织的作用越来越重要。对于二者之间关系的研究，学者们众说纷纭，见解不一，以下 5 种理论是学者们比较推崇和比较重要的理论。
1. 市场失灵理论
该理论由美国经济学家伯顿·韦斯布罗德在 1974 年提出。在这个理论中，他认为第三部门是提供公共物品的私营组织。由于公共物品的不可分割性和排他性，市场无法自行保证供给，这就导致了市场失灵。市场一旦失灵，政府有必要进行必须的干预。但是政府的干预都是通过政治决策进行的，公共物品也是，在实施过程中难免事与愿违不能常常满足人们对公共物品多样化的需求，这种现象就是政府失灵。正是由于市场失灵和政府失灵现象的存在，民间组织的作用便显现出来，民间组织是提供公共物品的私营机构，它可以弥补政府和市场在提供公共服务方面的缺陷，配合政府和市场提供更完善的服务，这是民间组织能够参与社区建设的主要动因。
2. 第三方管理理论
由美国学者萨拉蒙提出。政府在公共项目上充当的大多是管理的角色，而把大部分的处理权交给非政府部门，这种行为方式反映的是社会公共需求和政府的信任缺失之间的矛盾。萨拉蒙的第三方管理理论认为，政府在福利项目中与第三方（即民间组织）应是共享合作关系，共同行使处理权，共同使用公共基金。第三方管理模式（如民间组织）调和了政府与社会之间的矛盾，一方面，加强了政府在福利项目提供中的作用如可以为公共福利服务提供更多资金；另一方面，弥补了政府职能的缺失，能够更好的进行社会管理，满足对公共服务的社会需求[23]。
3. 社区治理理论
“治理”一词本意是操纵、引导、控制，一般用于与国家公共事务有关的政治和管理语境中。社区治理具体指在不违背市场原则，基于共同的利益和社区认同，政府、社区组织及居民协调合作，满足社区公共物品的供给，提高社区服务水平。在民间组织参与社区建设的过程中，政府应准确定位自己的职能，在宏观上进行引导和规划，适度放权给各种民间组织，为各种民间组织创造良好的公平竞争环境，共同推动社区建设的发展[24]。
4. 自治理论
由马克斯·韦伯提出。他认为自治是自我管理、监督、服务的过程。根据治理范围不同，包括国家层面上的自治、社会层面上的自治、个人层面上的自治。其中社会层面上的自治的实现体现在社区自治上。社区自治是指社区组织根据社区居民意愿形成集体选择依法管理社区事务。社区自治是一种民主化的社区管理方式，社区居民通过民主管理、民主协商、民主决策、等手段，充分调动社区成员的积极性，以达到居民自我管理、自我教育和自我服务的目的，能够满足社区居民日益增长的物质文化需求[25]。但是现阶段，由于我国特殊的国情和历史因素，我国的社区还没有办法达到自治，社区居民的参与性不高，有一定的局限性。因此，这就需要民间组织的介入，民间组织作为联系居民和社区的中介，可以扩大居民参与，调动各种社区资源，有利于社区自治。
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二、 衡水市桃城区民间组织参与社区建设的现状及问题分析

（一） 调查问卷设计
本文以衡水市桃城区为个案进行研究，在专家的指导下和本人实际走访的过程中形成了调查问卷的基本结构。这份《关于民间组织参与社区建设的现状、问题及原因分析的调查问卷》针对本区民间组织的发展现状、存在的问题、原因及相关建议和对策展开了调查。笔者以在衡水市桃城区民政局备案登记的 320 多个社区民间组织为整体抽样框，分类别的从中抽取共 80 多个样本进行调查，调查的对象主要是社区民间组织的成员，共发放问卷 100 份，收回有效问卷 80 份，有效率 80%。我根据收回的问卷进行统计分析，得出相关的平均值，研究被调查成员对所在民间组织参与社区建设的认识程度和关心程度。本调查问卷对被调查对象的情况主要从年龄、性别、学历、经济收入进行了分类统计，结构如下表 2.1 所示，年龄上，60 岁以上占 31.25%，40-60 岁占 43.75%，39 岁以下占 20%；性别上，男性占 60%，女性占 40%；学历上，初中及以下占 10%，高中占 40%，大专占 30%，本科及以上占 20%；经济收入方面，月收入 1500 元以下的占10%，1500-2500 元占 50%，2500-4000 元占 30%，4000 元以上占 10%。从表上看，调查对象结构分布比较均匀，便于展开研究。

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（二） 衡水市桃城区民间组织参与社区建设情况
1．衡水市桃城区概况
衡水市简称衡，是河北省第二大交通枢纽城市。衡水市总面积为 8815 平方公里。东部毗邻沧州市和山东省德州市，西部接壤石家庄市，南部连接邢台市，北部交界保定市和沧州市。桃城区是市政府所在地，北距首都北京 250 公里，西距省会石家庄 119 公里，总面积 591 平方公里。全市总辖：1 正式区、2 个功能区，2 个县级市，8 个县①。本文主要研究的是衡水市的桃城区。据公安统计年报，2012 年末全区总户数 149209 户，总人口 504653 人，桃城区辖市区共有中华大街、河西、河东、路北、四个街道办事处，47 个居委会②。
2．衡水市桃城区民间组织与社区建设现状
（1） 桃城区民间组织发展现状
衡水市桃城区有四个街道办事处，47 个居委会，我们通过走访社区，有代表性的随机调查,平均每个社区拥有 10 到 15 个不等的社区民间组织。据此测算,全区的总数至少能达到 500 多个，从问卷的调查情况可透视其发展现状:
第一、民间组织成立概况
以 2008 年为界，2008 年以前桃城区民间组织有 30 个，占样本总数的 37.5%，2008年以后至今已有 50 个民间组织成立发展，占总数的 62.5%，这表明，在近几年来，衡水市桃城区民间组织的数量在大幅增多。
第二、民间组织分布类型
通过实地调查发现，桃城区的民间组织大体上可以划分为三种类型：一是文教体娱类，如社区老年大学，书法协会，各类特色文娱团队，这类组织是居民按照自身需要和兴趣自发建立的，群众参与程度高，主要以休闲或文化娱乐为主，属于“草根组织”，此类组织的经费来源不稳定，主要是会费、内部成员的捐助和活动收入。二是公益服务类，如志愿者协会、残联，计生协会，爱心协会，它们所提供的大都是便民利民的服务，经费来源为民办公助和自我积累。三是维护权益类，如业主委员会，法律援助中心，妇女协会，它们的存在主要是为了维护社区居民的合法权益，此类组织有社区工作者承担日常工作，接受上级专门协会的指导，满足居民的利益诉求。
从对民间组织性质的调查情况来看，组织类别多样，活动方式灵活，内容多样。其中，文教体娱类组织占到了 70%，公益服务类和维护权益类组织则发展较缓慢。

资料来源：根据调查资料整理。
第三、成员规模
50 人以上的组织有 16 个，占总数的 20% ；20 至 50 人之间的有 40 个，占样本总数的 50%；10 至 20 人之间的有 18 个，占到 22.5%；10 人以下的 6 个，所占比例为 7.5%。通过实地走访，深入观察，我发现文教体娱类的组织如社区老年大学，特色文娱团队，组织规模一般都在 30 人以上，属规模较大的团体，还有一些民办幼儿园，民办养老机构，一般也 30 人以上，具体情况要依组织规模而定。维权类组织的规模一般在 10 到20 人之间，承担此职责需要有灵敏的信息来源，需要社会各界人士的参与，以及时掌握最全最准的信息，所以规模也不小。而像爱心协会、帮教协会、计生协会等公益性服务组织，虽面向的群体很广泛，但因有志愿者的参与，组织人员不需要很多，只要能处理好组织内部事务就好。
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三、 国内外模式和经验.......................................23
（一） 美国模式-社区自治.......................................23
（二） 日本模式-政府主导向社区自治发展.......................................24
（三） 新加坡模式-政府主导型社区建设.......................................25
（四） 北京模式-注重社区自治.......................................25
（五） 上海模式-混合管理模式.......................................25
（六） 香港模式-中西结合的精华 .......................................26

四、促进民间组织参与社区建设的对策分析

（一） 政府的支持是加快民间组织发展的有力保障
1. 政府需转变传统观念，重塑角色定位
民间组织的功能发挥是建立在政府对其有正确认识的基础上的。转变观念，要充分认识到政府与社区民间组织之间的关系不是冲突关系，而应是合作关系。政府在社区的治理中长期处在主导地位。观念上，政府必须摒弃权威主义的治理理念，还权于民、还政于社会，放松管制与干预，改为在宏观方面进行规划和引导，认识到民间组织是协助政府实现社会管理职能的有效补充，重新进行自我角色定位，实现思想转变和权利下放，积极建设服务型政府。
在我国大力构建和谐社会的形势下，我们应该清醒的认识到，加快民间组织的发展存在一定的必要性和必然性：可以充分发挥民间组织在社会管理中的资源配置优势，承担政府转移的部分社会职能，参与社区服务和建设，弥补政府和市场在社会管理领域方面的缺陷。民间组织之所以能够起到这样的社会作用，是因为它特有的属性：自治性、民间性、公益性。政府应大力培育和支持民间组织的发展，把握形势变化，适度放权。政府要认识到，民间组织是社区居民根据自己的意愿和自身需求自发成立的，是提供物品的部门，能够有效弥补政府在社会职能方面的“短板”，转移政府的矛盾。发展民间组织是实现“和谐社区”、建设“和谐社会"的重要途径，也是实现“小政府，大社会”的必然要求。社区建设的健康发展需要民间组织的积极参与，民间组织参与社区事务，充分发挥其在社区管理和服务中的创造性、积极性、主动性，有助于社区自治的早日实现。
2. 政府应适度放权
在第十三次全国民政会议上，温家宝总理曾经强调：“政府管理中的事务性工作和一些适合市场、社会提供的服务，可以让中介机构、社会组织、社区等基层组织来承担，以提高服务质量和效率。”加快民间组织的培育是我国政治经济体制改革的必然要求，社会结构的调整，人们思想观念的变化，政府职能的转变，催生了民间组织的快速发展，使民间组织的作用越来越明显。如今我国改革的目标是理顺政府与社会的关系，政府不可能承担社会管理中的所有具体事务，民间组织来源于人民，反映的是民众的诉求，可以有效调解利益冲突，化解社会矛盾，承接政府职能，创新和完善社会管理体制，有利于社会的自治。政府的适度放权，是指政府应从具体的微观事务中解放出来，把它们交给民间组织去实施和管理，转移矛盾，而从宏观上进行规划和引导，不再包揽一切事务，将公益性、服务性的社会职能交给民间组织，让民间组织参与到社会管理中来，社会的自我管理和建设的能力就能更好的发挥出来。
此外，我国改革开放的实践和国外的经验教训也已经证明，社会的快速发展已经不能只靠政府来完成，政府已难以满足其各式各样的需要。民间组织恰恰可以有效弥补政府职能的不足和缺陷。政府要改变长期以来，对民间组织“轻依法管理、重行政管理"、“轻管理、重登记”的局面。同时，政府要积极推进制度层面改革，在保障对民间组织正确引导、管理的前提下，适度放权，为民间组织的健康有序发展提供良好的外部环境，进而全面推动社区建设发展，将具体事务的管理职能交还社会，从而实现社会自治。
3. 政府应降低民间组织准入门槛
现行的规章管理制度对民间组织的登记有诸多限制，多数规模小示范性效应大的组织都不符合合法登记的要求，有的只是在民政部门进行备案管理，有的则以“草根组织”的形式存在。政府应在调研后，对民间组织管理制度进行改革，进一步降低登记标准，最大限度的允许民间组织获得合法身份，并统一纳入政府的管理。
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结 论

通过这段时间大量文献的阅读，归纳和总结，基于民间组织对社区建设具有不可替代的作用，我决定以我工作所在地城市衡水市桃城区为例，研究民间组织和社区建设之间的关系，所以，利用工作之余，我结合众多学者的理论和指导老师的建议，通过问调查，实地走访调查，理论结合实践，总结出桃城区社区民间组织参与社区建设的现状和问题，并根据实际情况，粗略得出几点建议：（1）政府的支持是民间组织参与社区建设的动力；（2）民间组织应当加强自身建设；（3）合理定位政府与社区民间组织的关系。总之，在民间组织参与社区建设中，要扩大市场、企业、民众的广泛参与，各自发挥优势，化零为整，推动社区的协调和持续发展。
另外，本文在写作的过程中，也存在一些不完善的地方。一方面，受自身能力、研究时间、研究条件等方面限制，对课题的把握和研究不是很全面和深入，对问题的剖析和对策建议的提出还存在不足。另一方面，由于实际调查时间较短，搜集资料有限、理论知识欠缺，未能对民间组织参与社区建设进行更详细更深入的探讨。希望在以后的工作和学习中，能够有机会在这一问题上进行更深入的研究。
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参考文献（略）