政府网络舆情在信息化环境下的管理策略研究

一、网络舆情的概念及相关理论阐述

（一） 网络舆情的概念及要素
1.网络舆情的概念
近年来,我国学者在进行大量深入的分析调查的基础上，对舆情的概念有了更深层次的理解，对舆情的概念从多方面进行了描述和限定。目前舆情被学者划分为广义概念和狭义概念两个方面。从广义上讲，张克生认为舆情的意思是：“人们在自我认知和自我情感的基础上，对国家所做的涉及民众利益的社会生产和公共生活的决策所持有的主观意愿和政治态度的总和”。从狭义上讲，王来华指出，舆情是：“在有限的社会空间里，公众对核心社会事务的发起、发展和国家管理所持有的在政治角度上的看法”。因此，我们可以这样定义舆情：“舆情是指作为社会群体的公众，在一定的社会空间内和历史时期里对与自身利益紧密相关的社会公共事务所持有的各种不同的愿望、意见、态度和情绪交织的总和”[2]。
通过对“舆情”概念的界定，什么是“网络舆情”也就清晰了。一般说来，网络舆情是指公众通过网络这个平台来表达与自身利益紧密相关的各种公共事件时所持有不同的意愿、态度和情感的总和。互联网的某些传播特性造成网络舆情在表述和发展的过程中体现出一些不同于现实舆情的特征。网络舆情也是源于现实生活，只是公众把表达舆情的通道或场地开拓到了互联网上，网络舆情是对现实生活的真实反应。
2.网络舆情的构成要素
通过以上的介绍以及各种文献资料显示，我们得出网络舆情是由多要素构成的，主要有网民、空间和时间、社会的相关热点事件、强度和影响力、正确性选择。网络舆情的这些构成要素对于网络舆情在现实生活中如何发挥作用至关重要。
以下一一分析这五个要素的含义：
（1）网民
根据我国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第 34 次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2014 年 6 月底，我国网民人数已达 6.32 亿，互联网普及率达到 46.9%。同时，受 3G 业务开展的影响，我国手机网民人数达到 5 亿，成为第一大上网终端。我国网民总体呈现出人数基数大，地域分布广的特点。当广大网民对社会公共事件快速传播时，一些本是微小或局部的社会热点问题会迅速演变成为大范围的甚至全国性的热点。网民是网络舆情直接的传播者和需求者，是网络舆情传播的直接推动力量，所以说网民是网络舆情的基本因素。
（2）空间和时间
网络舆情的空间和时间因素指的是网络舆情信息传播所覆盖的地域广度和传播过程中持续的时间的长短。网络舆情具有特定的地域扩展性和时间阶段性。网络舆情的空间要素是指随着网络舆情的影响力不断升级，事态的发展会由局部延伸到某一个特定的领域，空间范围也随之逐渐扩散，网络舆情热议事件甚至会在全国范围内形成影响力。网络舆情的时间要素是指一旦网民长时间对某一热点事件或话题关注,那么该事件或话题在网上持续的时间段就会相对较长，反之，持续的时间就短。因此，网络舆情热议事件或话题会随着网民关注地域广度的变化和时间的长短变化而发生变化。
（3）社会相关热点事件
社会热点事件往往反映现实社会的最新趋势和动向，是公众普遍关心的事件和话题的总和，并具有鲜明的时代特征。社会热点事件有的是经济社会生活中普遍存在的现象，有的是涉及群众切身利益的社会变革，有的是社会发展过程中出现的难点、热点问题，有的是社会一些深层次矛盾的显露。社会热点事件之所以被关注往往首先是被知情人爆料出来，随后会伴有传统媒体或新兴媒体的参与，使得热点事件的影响力进一步扩大。另外，随着情况的发展与公众关注焦点的变化，社会热点问题也会发生转化，其自身会有发生、发展、消退的过程，今天是热点，明天就可能被新的社会热点问题取而代之。
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（二） 相关理论阐述
1.蝴蝶效应理论
蝴蝶效应理论是美国气象学家洛伦茨 20 世纪 60 年代提出的。他在文章中有这样的描述：“在 1961 年冬季的一天，洛伦茨在计算机上进行有关天气预报的运算。为考察一个很长的序列，他这次没有让计算机从头操作，而是从中途开始。他把上次的输出值作为初始值来进行计算，但由于一不小心，无意中省略了小数点后六位。一个小时后，他发现天气预报同上次模拟结果发生了巨大变化，在很短的时间内，两者的相似性完全消失。进一步的研究表明，输入的细微差异很快会成为输出的巨大不同。这种现象被称为对初始条件的敏感依赖性”。在天气预报中，被称为“蝴蝶效应”，即一个小蝴蝶扇动它的翅膀，扰乱了空气，长时间后可能导致远处的风暴产生，以此比喻长时期大范围的天气往往因微小因素造成严重后果，很难进行准确的预测。其原因就在于用于计算和分析判断地球大气观测的天气预报，会受到湿度、温度、压力和许多其他的变化因素的制约，预测其综合效果往往是不准确的，所以“蝴蝶效应”是难以避免的。同样，人类的研究还涉及其他复杂的系统，其内部也会受到很多复杂的因素限制，其“蝴蝶效应”也在所难免。如今“广义的蝴蝶效应”已经不再局限于洛伦茨所讲的“蝴蝶效应”仅用于指天气预报，而是所有复杂系统对初始值敏感性的代名词，其含义是：对于任何复杂的系统，在一定的“阈值条件”下，长时期，大范围的未来行为，对初始条件数值的变化或偏差非常敏感，即使一个轻微的变化或偏差，将导致未来的巨大差异，这往往是很难预测的，或者说具有一定的随机性。
2.沉默的螺旋理论
20 世纪 70 年代，德国女传播学家伊丽莎白·诺埃勒-诺依提出了沉默的螺旋理论，该理论是一种理论假设，是来描述舆论形成的过程的。这样一种现象被沉默的螺旋理论所描述：“即使当人们认为某观点正确，但当他们看到众人冷落这一个观点或意见甚至群起而攻之的时候，他们就会选择沉默对待，恰恰相反，当人们看到众人广泛热烈地欢迎某一观点或意见时，他们也会积极参与进来，从而公众就会对这种观点进行更加大胆地传播和发表。一方意见的增势会引起另一方的沉默，如此循环重复下去，便形成了一方声音越来越沉默，而另一边声势越来越大的螺旋发展演变过程”[4]。
沉默的螺旋理论具有以下两个特点：首先，假设中的“舆论”与传统的观念不同，这里指的意思应为“公开的意见”。因此，沉默的螺旋理论强调的是舆论的社会控制功能。舆论具有双重意义：一方面它个人感知社会变革变化，调整自己的行为进行适应。同时，扮演的另一重要角色是防止由于意见过度分裂而导致社会解体，它的作用是维持社会整合。其次，该理论对大众传播认知、辨别、采取措施的社会影响进行了强调，认为大众传播具有巨大力量影响现实社会生活。现实社会中的舆论往往不是民众进行理性的探讨和论证得出来的，而是受到意见环境的压力和影响，使得意见占少数人群产生孤立恐慌的心理，害怕坚持自己的意见会受到孤立和排挤，最终采取和多数人相一致的意见和行动。由此可见，大众传媒可以通过营造一定的舆论环境，对人们的舆论产生一定的压力，从而达到影响大众舆论的目的。
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二、我国网络舆情政府管理现状及存在的问题

（一） 我国网络舆情政府管理的现状
目前，我国网络舆情发展现状总体上表现在民众参与和政府管理两个层面。
1. 民众参与日益广泛
民众参与网络舆情的积极性日益高涨，参与的广泛性日益扩大。根据中国互联网网络信息中心（CNNIC）发布的《第 34 次中国互联网络发展状况统计报告》中的相关数据，截至 2014 年 6 月底，我国网民人数已达 6.32 亿，互联网普及率达到 46.9%。我国网民总体呈现出人数基数大，地域分布广的特点。同时，受 3G 业务开展的影响，我国手机网民人数达到 5 亿，成为第一大上网终端，网民上网的方式更加便捷和多样化。越来越多的民众通过网络表达自己的利益诉求，表达自己对社会热点问题的看法，并通过网络相互传递信息、交换意见。民众参与网络舆情首先表现在民生问题和个人权益的维护方面。例如 2014 年中国两会网民最关心的话题是雾霾问题，其次是食品安全问题，之后是教育、权力清单、收入增长分配、医疗改革等问题。这些问题与民众的生产生活关系最为紧密，因此是网络舆情民众参与度最高的话题。其次，民众对司法领域的案件越来越关注。举世瞩目的薄熙来案宣判之后，“高铁一姐”丁书苗案、“房姐”龚爱爱案陆续开审，使得司法公平公正成为近年来空前集中的网络议题。民众通过网络关注司法公平公正、参与司法公平公正讨论的热情越来越高，这说明我国民众的参政意识和法律意识普遍增强，在一定程度上推动了我国民主法治建设的进程。此外，通过网络进行反腐变得更加集中而尖锐。国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男被网络实名举报拉下马，被曝光拥有多块名表的“表哥”、陕西省安监局局长杨达才获刑 14 年，上海法官集体嫖娼被曝光 网络成为民众反腐的有力武器，通过网络反腐受到民众越来越多的重视和关注。总之，民众越来越相信，网络已不仅仅是一种科学技术的进步，更是一种让民众更为便捷有效进行参政议政的力量。
2. 政府管理有待改进
伴随着民众参与的日益深入，政府近年来通过采取一系列的措施加大了对网络舆情的管理，并取得了一定的成绩，但从全国范围来看总体状况依然不容乐观，还有相当多的地方政府没有对网络舆情的重要性引起高度的重视，在网络舆情的管理和应对上没有投入足够的人力物力财力来建立有效的网络舆情预警、引导和应对体制机制。很多地方政府对于网络舆情非但不能科学理性的进行处理，反而经常采取简单粗暴甚至是极端的方式，结果导致社会矛盾的激化，产生网络舆情危机乃至群体性事件。例如在四川什邡“7.2”群体性事件中，当地宏达集团钼铜综合利用项目涉及环保问题与当地民众的生产生活和身体健康密切相关，项目的建设应当经过环保评估、征求意见、听政质询等程序，可是当地在此项目建设上未严格按照上述程序进行。在网民针对该项目存在的问题进行网络咨询、提出质疑甚至部分市民网上串联组织上访提出异议后，当地政府也未提供任何该项目不存在污染的依据说明，更未组织群众座谈会或听证质询。伴随着项目的开工，网民情绪宣泄和语言攻击在短期内达到高潮，市民网上串联进行集体上访已达到公开化趋向，但直到此时，政府部门仍未对事件给予足够的关注和重视，最终导致群体性事件的发生。此外，政府工作人员执法过程中的不作为或乱作为也通常是网络舆情危机的发生的重要原因。例如在杭州“70 码”飙车案中，由于杭州西湖区交警大队在执法活动中的不作为和乱作为，对事故做出不负责任的认定并予以发布，此举引其民众的普遍质疑和不满，并在网上引发热议。在事件的处置初期，杭州市政府的态度隐晦对事件处置不积极导致事态逐渐升级，以致网民对事件的真实情况和事件的走向众说纷纭，甚至后来出现胡斌“替身说” 谣言并风靡网络，最终引发了网络舆情危机。
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（二） 我国政府应对网络舆情存在的问题
近年来尽管我国政府在网络舆情管理方面做出了很大的努力，并取得了一定的成绩，但依然存在着许多的不足和问题。
1. 相关法律机制不健全
通过我国立法和执法的实践经验来看，网络法制建设要远远比现实社会的法制建设难度大。从目前我国法制建设的总体情况来看，我国网络舆情管理相关的法律法规还不健全，缺乏权威性和系统性。这首先表现为网络立法体系的建设要远远落后于网络发展的步伐，到目前为止国家还没有出台国家层面的针对网络舆情管理及规范的专门法。有些地方和部门虽然制定了相关的地方性或部门性法律法规，但随着网络社会的快速发展也已经逐渐不适用现实社会发展变化的需要。另外，在网络舆情危机面前，部分地方政府以尽快平息事态为指导原则和第一要务。为了平息网络舆情危机而超越法律规范，采取权力超越法律的应对之策，使得权力的运用凌驾于法律之上，这种处理矛盾的做法不但不能妥善解决问题，平息社会矛盾，化解网络舆情危机。反而会因为缺乏原则、损害民众利益使得事件处置适得其反，最终导致新的针对政府的网络舆情危机。当前，在构建和谐社会，建设法制化国家已上升为我国国家战略的大背景下，部分地方政府长时间、大范围采用这种不恰当处理矛盾的做法应对网络舆情，无疑也是对实现和谐社会，建设法制化国家的一种损害。
2. 政府执政理念与思维转变困难
在政府传统的执政理念中，由于广播电视等传统媒体受政府的控制，与政府是领导与被领导的关系。因此，政府对传统媒介的管理比较容易，并没有认为应对舆情是件多么困难的事情。然而互联网的普及打破了这一现状，在信息多元化的今天，网络信息已很难被政府完全控制。政府在应对网络舆情的过程中显示出了越来越多的不适应性，对待网络舆情依然持应对传统舆论的态度和方式方法，政府执政理念与思维转变困难。在我国由于政府权力过分集中，政府政治生活中普遍出现上情难以下达、下情难以上达、信息公开度不高、报喜不报忧、欺上瞒下等情况，使得政府在应对网络舆情时难以作为一个有机的整体。更为重要的是，有些领导因为权力高度集中且得不到有效的监督和制约而形成了一些陋习，如：领导干部独断专行，不能正确对待批评，听不得不同意见。行政效率低下，办事拖延，甚至小事拖大，大事拖垮的现象也时有发生，导致政府在应对网络舆情时慢慢吞吞、拖拖拉拉，在网络上有关事件或议题已经被炒得沸沸扬扬，政府还在不紧不慢的做着自己的日常工作。政府在应对网络舆情危机的过程中，如果“民意”在早期无人关注，就会导致舆情能量的聚集与放大，进而逐渐演变成为中期的民众对事件的热议和后期的对因为事件无法解决、无人回应的“民怨”。 近年来，我国各级政府已经认识到这种权利结构的危害性，并对此已经进行了多次改革，但由于没有从根本上去解决问题，改革大多是小打小闹，“头痛医头，脚痛医脚”，造成改革的成效依然不明显。要从根本上解决这一问题，政府要做到合理分权，处理好集权与分权之间的关系，让各级领导干部各司其职，各负其责，权责对等，才能为网络舆情管理提供体制保障。只有这样才是克服当前权力过分集中的根本途径。
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三、网络舆情政府管理的对策......................................22
（一） 国外网络舆情管理经验借鉴........................................22
1. 韩国“网络实名制”模式.........................................22
2. 新加坡“国家安全及公共利益置于首位”模式 ......................23
3.英国“全民参与”模式..........................................24
（二） 我国网络舆情政府管理的对策......................................24
1. 标本兼治，实现网络舆情政府管理法制化...........................24
2. 建章立制，实现网络舆情政府管理常态化...........................26
3. 加强舆情引导，实现网络舆情政府管理科学化 ......................28
（1）建立和完善新闻发言人制度..................................28
（2）加强网络评论员队伍建设................................29
（3）坚持传统媒体与网络媒体相融合...................................30

四、优化环境，把握网络舆情政府管理的社会基础

（一）发挥民众力量，建立全社会参与的监管体系
政府在网络舆情的引导和管理过程中要发挥民众的力量，建立并完善全社会共同参与的监管体系可以取得事半功倍的效果。“民众是网络信息的最终需求者和使用者，他们对网络的现状和存在的问题有着最为清楚的认识，政府应努力发挥民众的力量参与到网络舆情的引导和管理中来”[19]。为此，赋予民众一定的监督权是必须的也是必要的。一是充分发挥网络举报机制的作用。民众作为网络最广泛的使用者，对网络的内容有着最直接、最全面的了解。因此，强化民众的责任意识、担当意识以及监督意识，在网络舆情的引导和管理的过程中显得尤为重要。目前我国虽然已经建立了互联网违法和不良信息举报中心，但由于宣传和激励机制不完善等一些因素的限制，这些机构的作用并没有充分地显现出来。为了改变这一现状，我们应该加强这些机构的宣传工作，特别是进行网络宣传，要让民众充分了解这些机构存在的意义和作用。同时，要加强和完善激励机制，对举报者进行物质上的和精神上的奖励，以便让民众积极参与到举报不良网络信息的行动中来。二是强化政府在这方面的公共支出。加强对社会各类组织的专业培训，支持学校、社区和非政府组织积极参与到网络监督中来。通过指导学校和家长对青少年进行教育，增强青少年思想政治素质，使青少年形成正确的人生观、价值观和世界观，提高未成年人自觉抵御不良信息的意识和能力，减少不良网络信息对他们的侵害。
（1）优化社会环境，构建网络问政新体系
网络舆情是现实社会舆情在网络上的反映。因此，优化社会环境、化解社会矛盾、赢得民众支持、把握社会基础才是网络舆情政府管理的治本之策。网络舆情管理不仅是政府和行业的事情，也与社会各界密切相关，必须让个人、企业、社会团体和社会各界参与近来，共同进行管理。“根据国际经验和中国的国情，完善法律来确定合理的边界网络自由和制度，建立由政府主导，社会组织跟进，行业自律和协调的网络管理系统应该是目前我国网络舆情管理的最佳选择”[20]。政府要学会主动接受网络的监督，要学会在群众和舆论的批评、监督下开展工作。网络在反映群众心声和表达群众诉求方面具有独特优势。如果运用得当的话，可以成为党和政府了解民众所思所想，发现施政中存在的问题，获得民众建议和意见有效的工具。通过网络这个载体，拉近领导干部与人民群众之间的距离，使民众可以直接向领导干部表达诉求、建言献策。政府通过网络这个平台也可以提升自身的素质和执政的水平，有利于更好的践行群众路线，有利于和谐社会的构建。政府在处理网络舆情事件时要将其视为人民内部的矛盾，应本着和平、民主的原则，采取化解矛盾、平息事态、解决问题的方法，即使出现有极少数别有用心的人在背后挑唆滋事的现象，使得一部分群众有误解，有情绪，有不当言辞和过激行为，党委政府也要立足于团结和争取大多数群众，孤立和打击少数不法分子，不能用处理敌我矛盾的方法来解决人民之间的内部矛盾。在新形势下，各级党委政府要真正地做到成为人民公仆，真心实意的为人民群众办好事、办实事，要正确处理改革、稳定和发展之间的关系，着力于维护社会稳定和群众根本利益。政府对于人民群众的心声，要带着深厚的感情去办理，深入到人民群众当中去，做人民群众的“贴心人”，始终与人民群众同呼吸、共命运，政府要坚持从工作上紧紧依靠群众，要注意深入研究和把握新形势下网络舆情的新特点和新要求，不断创新管理和服务，综合运用多种手段和方法，讲究针对性，追求实效性，踏踏实实地做好群众工作才是网络舆情治理的治本之策。
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结 论

建立健全政府网络舆情管理机制,是构建社会主义和谐社会的必然要求。由于我国在这方面起步还比较晚，对于网络舆情研究和管理还远远跟不上形势的发展。今后我们要进一步加强这方面的研究分析，加大对其特点和规律的把握，改进和创新政府的工作方法，使网络舆情成为推动社会民主进步的正能量。习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：“当今世界，信息技术革命日新月异，对国际经济、政治、社会、文化、军事等各个领域的发展产生了深刻的影响。信息化与经济全球化相互促进，共同发展。互联网已经融入到社会生活的方方面面，深刻改变了人们的生产生活方式。我国正处在信息技术飞速发展的时期，受到的影响也将越来越深。目前，我国的互联网技术和信息化工作取得了显著成就。我国网民数量高居世界第一，网络已经走入千家万户，我国成为名副其实的网络大国。同时我们也要看到，在自主创新方面我国还相对落后，同西方发达国家还有相当大的差距，需要特别指出的是区域和城乡差异比较明显，人均带宽与西方发达国家发展水平还有较大差距，互联网发展的瓶颈仍然比较突出。因此，做好网络舆论管理工作是一项长期任务，要恰当运用网络传播的客观规律，创新改进网上舆论宣传的方式方法，激发社会发展的正能量，弘扬社会和谐的主旋律，着力培育和践行社会主义核心价值观，在网络舆论引导和管理上要把握好工作的度、时、效，使网络空间顺应社会发展的需要而逐渐变得清朗起来”[21]。由此可见，处在社会转型关键期的中国，面临着日益复杂的国际国内环境，如何更好地对网络舆情进行管理和引导，无疑是任重而道远的。
本文综合运用政治学、社会学、传播学、公共管理学、信息技术学等相关学科理论对我国网络舆情的现状及其管理进行了深入的研究分析。介绍了我国应对网络舆情的存在问题及表现，通过对存在问题的分析，有针对性地实施积极有效的引导和管理措施，以进一步完善网络舆情政府管理机制，促其沿着合理化的方向发展。
网络舆情是近些年才兴起的一个新课题，相关理论研究尚不成熟，能参考和借鉴的文献还相对较少，加之本人理论水平和写作水平等方面的原因，本文还存在着较多缺点和不足。但笔者相信，这一研究领域必能引起学界的重视，我们期待着网络舆情问题研究的一步深入。
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参考文献（略）