奥巴马第二任期对台政策探析

一、导 论

（一）选题意义
过去几十年，美国决策者在制定对华政策时，台湾问题是其中最重要且最引发争议的议题。台海问题从来都是美、中、台的三边角力,美国是关键方。121世纪第二个 10 年伊始，中美正朝着构建新型大国关系的方向前行，双方既有利益上的趋同与一致，也有战略上的矛盾与竞争，在此背景下，台湾问题作为中美关系无法简单逾越的历史遗留问题，将成为考验新型大国关系的试金石。
从地缘政治角度看，台湾处于“第一岛链”的正中间，控制台湾就等于控制了“第一岛链”，对遏制中国大陆向外投放兵力至关重要。
美国海军军事学院的詹姆斯·霍姆斯与吉原俊井教授在合著的《红星照耀太平洋》一书中写到：“台湾是能够使中国军队长驱直入太平洋的一份地理资产”，“占有台湾的国家，能够随心所欲的切断从东北亚到东南亚的海上交通。”日本安全专家小谷泽夫说：“对日本和地区海军均势而言，失去台湾将使整个地区局势为之改变。”
除了地理位置，台湾也是考验美国与同盟国关系的一块“试金石”。美国一旦放弃台湾，有可能在整个亚洲盟友中引发一场“信任危机”。奥巴马自从上台以来，表面上一直对迅速发展的两岸关系保持沉默，但美台关系仍处于不断加深的过程。奥巴马政府已经批准近 200 亿美元的对台军售，加强与台湾在军事训练和演习方面的合作，允许美军将领访问台湾，在网络安全方面的合作也不断加深；对台湾实施人员过境签证相互免签措施，力推美台自贸协定（FTA），并试图将台湾纳入跨太平洋伙伴关系协定（TPP）中，以扭转台湾对大陆过分依赖的趋势。
某种意义上说，通过上述对台政策的调整，奥巴马第二任期将继续把对台政策作为对华战略的重要组成部分，将使台湾作为美国“亚太再平衡”战略的支点之一。由此，研究奥巴马政府对台政策的调整，不但能明确新时期美国对台政策的标的，也将有益于深入理解中美关系的发展前景，具有重大现实意义。
..................................

（二）研究现状
1、国内研究现状
本文在前人的研究基础上，以美国亚太战略调整和两岸关系和平发展为背景研究奥巴马政府第二任期内的对台政策及其影响，对本文研究有重要影响的大陆学者的研究成果包括: 林冈的《台海问题中的美国因素》（载《国际问题研究》2009 年第 1 期）；王公龙的《马英九上台后美国对台政策调整的背景分析》（载《台湾研究集刊》2009 年第 4 期）；曹晶莹的《浅析“新现实主义”主导下奥巴马政府的对台政策》（载《世界经济与政治论坛》2009 年第 4 期）；沈惠平的《试析美国在台湾问题上的“双轨政策”》（载《台湾研究集刊》2010 年第 4 期）；林红的《美国智库视野中的两岸关系与和平发展》（载《和平与发展》2010 年第5 期）；邓凡的《马英九执政后两岸关系中的美国因素》（载《太平洋学报》2010年第 11 期）；赵明昊的《“重返”还是“重构”: 试析当前美国亚太战略调整》（载《当代世界》2010 年第 12 期）；王鸿刚的《美国的亚太战略与中美关系的未来》（载《现代国际关系》2011 年第 1 期）；李鹏的《剖析美国对两岸协商谈判的政策立场》（载《国际问题研究》2011 年第 2 期）；甘钧先和申根焕的《奥巴马政府安全战略调整评析》（载《外交评论》2011 年第 2 期）、刘卿的《美国在亚太战略部署的新变化》（载《现代国际关系》2011 年第 5 期）；阮建平的《美国对台军售与亚太安全战略调整》（载《和平与发展》2011 年第 6 期）；周方银的《美国的亚太战略调整与中国的应对》（载《当代世界》2011 年第 12 期）；李莉、张庆彩和黄熙的《美国学界关于美对台军售政策的辩论》（载《现代国际关系》2011 年第 10 期）；黄洁的《美国推行 TPP 对两岸 ECFA 的影响和对策》（载《国际贸易问题》2012 年第 8 期）；严安林和张建的《美国“重返亚太”与两岸关系和平发展》（载《东北亚学刊》2013 年 1 月）等。
国内方面的书籍文献包括：宋连生和巩小华的《穿越台湾海峡的中美较量》（云南人民出版社，2001 年 1 月）；肖元恺的《百年之结：美国与中国台湾地区关系历史透视》（人民出版社，2001 年 10 月）；陶文钊的《中美关系史》（上海人民出版社，2004 年 7 月）；孙哲主编的《美国国会与台湾问题》（复旦大学出版社，2005 年 9 月）；张清敏的《决策的视角：美国对台军售政策研究》（世界知识出版社，2006 年 4 月）；刘国深的《台湾政治概论》（九州出版社，2006 年11 月）；孙岩的《台湾问题与中美关系》（北京大学出版社，2009 年 8 月）、怀特的《奥巴马执政后的中美关系应对共同挑战》（邢爱芬译，中共中央党校出版社，2009 年 11 月）；徐锋的《当代台湾政党政治研究》（时事出版社，2009 年 11 月）；沈惠平的《美国对台政策新解》（九州出版社，2010 年 6 月）和《当代中美关系研究（1979-2009）》（中国社会科学出版社，2012 年 12 月）等。
台湾岛内学者的研究成果有: 翁明贤的《对欧巴马两岸政策的反思———台湾观点》（《台湾国际研究季刊》第 5 卷第 1 期，2009 年春季号）；初国华和张昌吉的《美国的两岸政策是否改变: 从马英九新政府的观察指标》（《东亚论坛季刊》2009 年 9 月）；薛宇农的《两岸关系之变化与欧巴马政府初期台海政策( 2009.1—2010.5) 》（“国立”台湾大学社会科学院“国家发展研究所”硕士论文，2010 年 6 月）等。
总体来说，国内外关于美国对台政策的研究比较全面，涵盖性广，尤其是奥巴马第一任期对台政策方面的文献资料很多，但研究奥巴马政府第二任期对台政策的相对较少。
....................................

二、奥巴马第二任期对台政策实施背景

（一）美国亚太战略与台湾的地缘战略价值
1.台湾在美“重返亚太”中战略地位的变与不变
美国“重返亚太”政策的实质是美国提高其在亚太地区战略存在的重视程度。美国作为全球唯一的超级大国，国家利益具有长期性和全球性。战后数十年，美国的战略重心在中东，而非远东。进入二十一世纪，中国迅速崛起，美国认为亚洲传统权力格局发生变化、美在亚太的战略主导地位正遭到挑战，“重返亚太”便是为了重新塑造亚太战略格局、维持其区域主导地位。在此战略目标基础上，美国对台湾的战略需求依然存在，且将长期存在。台湾对于美国而言，战略地位并没有发生根本性的改变，美政界对此也有高度共识。2011 年 6 月 16 日，美众议院外事委员会在众议院举行“台湾为什么重要”的听证会，这是该委员会在时隔 7 年后第二次召开对台政策听证会，并于当年 10 月 4 日又举行了第二阶段听证。该委员会主席莱赫蒂宁称，此举是为了提醒美国各界继续支持台湾的重要性。5当年 9 月，莱赫蒂宁又联合其他议员向国会提交《2011 年对台政策行动议案》，主张美全面加强与台湾在各方面的合作。
综合美国各方的议论，其基本认识和观点可以概括为以下几点：
首先，台湾的地缘战略价值极其重要。台湾处于“第一岛链”的腰腹位置，是整条岛链的心脏，是第一岛链稳定的关键，这既对遏制中国大陆发展外向性军力投射能力至关重要，也有利于遏制中国“反介入和区域封锁”能力。7一旦美国失去对台湾的控制，“第一岛链”的连续性会遭到破坏，留下的真空地带无法填补，中国大陆的军事力量投射范围会极大增加，反介入军事能力与区域军事封锁能力也会呈几何级增长。所以，从地缘政治角度来看，台湾对美国维护其亚太地区霸权，进而稳定全球既定秩序有着不可替代的重要作用。
其次，美台情报信息共享有助于美国“重返亚太”。台湾地理位置优越，技术先进，在与大陆的长期斗争中积累了丰富的经验。在台湾的帮助和配合下，美国能够大幅度提升在亚太地区的情报搜集和探测能力。美台之间的情报和信息共享，对美国“重返亚太”至关重要，有利于美国及时掌握动态信息、减少战略误判，降低维持亚太秩序成本。
最后，美国对台湾的安全承诺不仅关乎台湾安全和地区安全，还关系到美盟国对其信心。虽然中美建交公报从根本上否定了美台关系的官方性质，但是美国在 1979 年通过并实施的《与台湾关系法》又将美台关系拉回到事实上的半官方甚至准官方性质上来。美台不是同盟关系，但至少可以看作准同盟关系。《与台湾关系法》实际上变相保留了美台《共同防御条约》的相关内容，美国借此以国内法的形式确定了对台湾保护义务的合法性。如果美国不能履行《与台湾关系法》，为台湾提供安全保障，就意味着美国可能也无法履行与其他盟友之间的安全防卫义务，这可能导致美国的盟国对其失去信心，对美国的全球霸权护持产生负面影响。2011 年 10 月 4 日，时任美国负责亚太事务的助理国务卿坎贝尔就曾表示，如何处理与台湾的关系将对美国在亚太的联盟体系产生重大影响。82014年 3 月和 4 月，美国助理国务卿拉塞尔和副助理国务卿梅建华在国会听证会上表示，强化与台湾民众的长久友谊是美国“亚太再平衡战略”的关键要素。在《与台湾关系法》指导下的美台持久关系是美国的一项独特资产，也是美国在该地区发挥影响力的倍增器。4 月 10 日，“美国在台协会”台北办事处处长马启思亦表示，美台伙伴关系对整个区域的繁荣、和平都非常重要，并做出了贡献，同时也是美国“亚太再平衡战略”的重要一环。
...............................

（二）奥巴马第一任期美对台政策回顾
1.延续双轨政策
既不否定“一个中国”原则，也不放弃《与台湾关系法》。奥巴马和中美正式建交后的历届总统一样，由于无法回避“中美三个联合公报”，只得公开承认遵守公报精神，“认识到”“一个中国”原则，不主张“一中一台”和以任何形式的“台独”行为；同时强调遵守《与台湾关系法》。该法共 18 条，其中最关键的是第2、3 条关于美国对台湾安全的承诺和第 4 条关于台湾的国际地位的规定：美国决定同中华人民共和国建立外交关系，是期望台湾的未来将通过和平方式来决定；认为用和平方式以外的办法（包括抵制或禁运）来决定台湾的未来，是对西太平洋地区的和平与安全的威胁，为美国所严重关切；向台湾提供防御性武器；以及保持美国的能力，以抵抗任何会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的诉诸武力或其他强制形式的行动。11由于“中美三个联合公报”是中美关系的基础性文件，历届政府均无法回避或公开否定，而《与台湾关系法》是以美国国内法的形式出现，美国强调遵守看似也无不妥。恰恰是这二者并行，体现了美国对台政策的两面性。可以说，“尽管美国的对台政策由三个公报‘指导’，但是却受‘与台湾关系法’的‘支配’。”12一方面，美名义上“认识到”“一个中国”原则，不与台湾建立官方性质关系；另一方面将美台关系准官方化，承诺保护并对台军售。2012 年 10 月，美国正式宣布台湾成为美国的第 37 个享受“免签证”待遇的成员，也是唯一一个与美国没有外交关系的地区。132014 年 4 月，美国环保署长麦卡锡访台，成为十余年来首位访台的部长级官员。目前，美国正在台湾修建第一座永久性驻台场所，预计 2015 年初正式入驻。
这样的双轨政策使台湾实际上成为美国的“准盟友”，并在很大程度上从属于美国的对华政策。奥巴马主张两岸和平对话，以和平方式化解分歧，同时美国不接受任何单方面改变台海现状的行为。这种双轨政策是自中美建交以来美国政府对华政策和对台政策的基调，美国历届政府均延续这一政策，奥巴马也不例外。究其原因，此种双轨政策的成本小、收效大，性价比高，美国以国内法形式将其合法化、合理化，有利于美国“保证台湾地区安全，支持加强民主体制和传播普世价值的人”15。若中美双方实力对比没有重大改观或出现特殊情况，美国不太可能放弃双轨的对台政策。
....................................

三、奥巴马第二任期对台政策目标与措施................................................15
（一）维持两岸“不统”、“不独”的目标..........................................15
1.台湾希望维持“不统”、“不独”之台海现状......................................15
2.美国希望维持“不统”、“不独”的台海现状.............................15
（二）平衡两岸“不统”、“不独”的措施.........................................17
1.继续对台军售 .................................................17
2.支持台湾的“国际空间”的扩大......................................21
3.实施两岸三通与 TPP 的平衡 ......................................23

四、奥巴马第二任期对台政策的新特征

美对台政策实际上是美亚太战略的一部分，讨论美对台政策也必须将其放在其亚太战略中。虽然中国也一直主张和平统一，但却从未承诺放弃使用武力统一台湾的可能，美国也确实认为这是中国的一个备选选项。虽然马英九对大陆不断表达善意，但自奥巴马执政以来，美舆论普遍认为中国对外政策更趋强硬，导致美国在对台政策上显示出一些新特点。
总体上，奥巴马第二任期对台政策有三个新特征，即继续保持对台政策的“战略克制”、调整两岸关系的“战略平衡”、以及对台对华的“战略务实”。

（一）继续保持“战略克制”
目前来看，奥巴马第二任期内，其外交政策支持率虽略高于内政方面支持率，但整体支持率低迷。在奥巴马的第一任期内，其在海外事务中的表现备受赞誉，尤其是在本·拉登被击毙后。就连罗姆尼在最后一场总统辩论中也不得不承认，最明智的选择就是在几乎所有外交政策议题上与奥巴马保持一致——而他在前两场辩论中对奥巴马进行了强烈批评。由此可见，奥巴马第一任期内的外交政策能够广泛的受到国内甚至是民主党的好评。在对台政策上，奥巴马表现出的突出一点即其有限度介入的“战略克制”。
奥巴马政府相较于小布什政府，对台方面乃至外交政策的“战略克制”是很大的一个特点，这为其第一任期的外交政策赚满赞誉，也在其第二任期内被认为是“软弱”的表现，这种被认为是“软弱”的“战略克制”在乌克兰危机、“伊斯兰国”问题和伊朗核问题方面都有突出体现。奥巴马第二任期在对台政策方面不会过于激进，也不会过于直接采取一些明知中国政府不会接受的方式来挑战中国的耐心和底线。2013 年 6 月初，奥巴马和习近平在加利福尼亚安纳伯格庄园会晤可以看作是两国试探对方、调整自己的一个转折点。在此之后，奥巴马继续秉承其“战略克制”的思想，在对台事务上不直接与中国发生冲突，不将矛盾和冲突摆在外交语言的首位，而是转而通过间接式的引导和有限度的介入来平衡美台关系和中美关系，平衡两岸关系。

（二）适度调控两岸的“战略平衡”
美对台“战略克制”的目的是力求两岸“战略平衡”。无论是“重返亚太”还是“亚太再平衡”，其战略本质都体现了美国对亚太的重视有增无减。美国从来不曾离开亚太，只是中国的迅速崛起令美国有些始料未及。美国深知，中国崛起的速度令全世界震惊，中美关系已经成为冷战后世界上最为重要的大国关系。美国必须对中国保持接触性遏制的策略。美国提出，希望看到一个和平崛起的中国、一个负责任的中国、一个为地区和全球稳定做出卓越贡献的中国。
2012 年 4 月 10 日，时任美国国务卿的希拉里·克林顿在马里兰州美国海军学院发表演讲时曾公开表示，美国不寻求与正在崛起的中国发生对抗，并敦促中国采取更具建设性的举动。53希拉里称，美国不寻求新的敌人，如今的中国不是当初的苏联，一个繁荣的美国对中国也有好处，只要中美各自的繁荣方式能为地区和全球利益做贡献。

问题在于，美国愿意同时保持良好的中美关系和稳定的美台关系，却不想看见大陆与台湾走的过于亲近。这说明，美调控两岸的“战略平衡”思想的核心是建立对美有利且能稳定的为美全球及亚太战略服务的中美关系和美台关系，而平衡两岸关系则需要美国权衡之后予以介入和引导。2012 年 4 月，马英九通过国民党荣誉主席吴伯雄向大陆方面提出“一国两区”的议题，美国随即表示不悦。虽然美国当时表示，只要两岸发掘的议题与台湾民众的诉求一致，不是通过逼迫产生的，美国就会视为是正面的发展。但随即又称，台湾多数民众表示对现状很满意，两岸没有必要谈什么“和平协议”；同时指出，台湾完全可以同时与美国和中国维持坚实的关系。虽然美国一直坚称自己也能从两岸关系的和平发展中获利，因为那样促进了区域和平稳定。但实际上，如果做一个极端假设，两岸关系演变为和平统一，美国在亚太就会失去台湾这个桥头堡，遏制中国的计划也就覆灭了一半，这是美国所不能接受的。所以，美国的“战略平衡”是要让台湾离不开美国，让大陆也离不开美国，通过各种方式制造两岸之间的矛盾，使两岸关系的强化不足以影响中美关系和美台关系当中的任何一部分。
....................................

五、奥巴马第二任期对台政策的影响因素与未来趋势

（一）对台政策的制约因素
美对台政策存在众多制约因素，主要分为国内方面与国际方面。美国对台政策须放在中美关系的大框架下考虑，因为台湾问题是中国的内政，台湾是中国不可分割的一部分。可以说，美国内部政治要素和中美关系的发展势头是主导美国对台政策的根本。
1.中美关系的结构性束缚
中美关系在发展的过程中，存在着一种结构性束缚，即中国对自身核心国家利益的关切与美国构建的国际体系之间的矛盾。
这种结构性的矛盾束缚着中美关系的发展，原因是中美关系从一开始的由于双方利益趋同而导致的竞争加剧，逐渐发展到中美共同寻找共同合作、构建中美新型大国关系的方法和出路。中美双方越来越认识到，中美合作是大势所趋，且双方都承受正面冲突对自身实力造成的影响，所以，加强合作的同时也要管控分歧，将零和博弈转化成双赢模式才是上策。
2013 年 6 月 7 日，奥巴马和习近平总书记在美国加利福尼亚州的安纳伯格庄园举行会晤，习近平总书记提出构建中美“新型大国关系”的倡议，得到美方的积极响应。但中美关系的结构性束缚决定了中美关系合作与竞争共存的特征。当双方分歧无法调和时，就只能加以管控，避免其继续恶化。
从地缘政治角度来看，钓鱼岛问题、南海问题、台海问题等都属于中国的核心利益，但美方并不理解，即便理解，也不可能认同。中国对自身合理的核心利益的维护在美国看来是对其全球霸权的一种挑战，不符合其全球战略控制的目的。中国实力的迅速崛起导致中国核心利益的迅速“膨胀”，中美两国都应认识到，这种结构性束缚的突出表现就在于，中美两国的合作基础是竞争和冲突，竞争和冲突的解决途径是合作和分歧管控。
2012 年 5 月 29 日，帕内塔在美国海军学院毕业典礼上发表演讲时就曾称，美国未来的繁荣和安全与美国增进从西太平洋和东亚延伸到印度洋和南亚的弧形地带的和平与安全的能力息息相关。54美国海军面临的重大挑战之一是确保 21世纪亚太地区的和平与繁荣，完成强化与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的历史性同盟并使之现代化，需要在整个亚太地区建立强劲的伙伴关系，与马来西亚和印度尼西亚等国及越南、新加坡、印度和其他国家等继续深化军事合作。中国的军力逐渐强大且日益现代化，美国必须保持警惕，必须保持强大，必须准备好迎接任何挑战。亚太地区的和平关键在于中美两国开启防务协作的新局面，共同承担安全责任并提供公共安全产品，以促进亚太地区和全世界的和平稳定。这反映了美国军方从纯粹的安全角度对中美关系的透彻解析。中美新型大国关系的结构性束缚突出表现在军事安全方面，但又不仅仅表现在军事安全方面，在经贸合作、文化交流、环境保护、人权维护等方面都有突出表现。中美关系这种结构性的矛盾虽然在很多方面都表现的很突出，但却不是在所有方面都能找到合适的合作方式加以解决。比如，美国表面上声称对台海问题和钓鱼岛问题均不站队，且以维护地区和平稳定为出发点，主张各国和平解决争端。可实际上，钓鱼岛和台湾岛都是中国的固有领土，中国寻求以各种手段维护自身核心利益无可厚非，美国看似打着和平使者旗号的言行实际上就是遏制中国的手段。
中美要建设新型大国关系，不仅要加强合作，也要解决矛盾，这二者必须同时进行。如果将中美新型大国关系的构建与中美战略冲突结合起来看，这种结构性的束缚似乎是无解的。但马克思主义方法论告诉我们，看问题要分清主要矛盾和次要矛盾，要分清矛盾的主要方面和次要方面。中美新型大国关系中，合作是主流，应当优先于矛盾和冲突考虑。因为只有合作才能保证中美不会向“双输”的负和博弈方向发展，造成可能对双方和全球秩序及安全会造成毁灭性打击的结果。而合理的控制合作和管控冲突能够使双方至少超过零和博弈的界限，向双赢的局面发展。
...................................
参考文献（略）