城中村改造村民可持续生计保障研究

第 1章 绪论

1.1 研究背景及意义
改革开放以来，北京城郊的城市化进程稳步推进，城市化率不断地提高，而一轮又一轮的城中村改造，为北京市城市化取得成就做出了不可磨灭的贡献：“十一五”规划为实现“新北京、新奥运”而进行的城中村的综合整治；2009年启动的城乡结合部综合配套改革实验；2010年对50个重点村进行的改造；“十二五”时期的城中村改造的终极目标——2015年前将北京市仅存的100多个城中村全部拆除。然而，城中村改造的加速引发了一系列的问题，其中最关键的问题就是如何实现村民后续的发展，摆在眼前的事实是村民在城市化的过程中兼具受益者和受害者的双重身份，改造一方面大大改善了他们的居住条件，提升生活的质量；另一方面也让他们失去了赖以生存的土地资源，破坏了原有的“自给自足”经济产业链。“新城市”生活成本的增加与就业压力形成了鲜明的对比，生活得不到保障，看不到出路的村民逐渐沦落为城市的边缘人物。由于文化素质不高，缺乏投资意识的的村民获取补偿后，容易出现由于“一夜暴富”而过渡消费的现象，赌博或购置豪车的非理性消费。劳动技能单一，又不愿再去从事辛苦的体力活，消极怠工、生活懒散，一旦金钱挥霍，出现经济危机，失地村民的生活都面临着严峻的挑战，真正成为没有土地耕种，没有工作岗位，没有社会保障的“三无村民”。在此背景下，研究北京市城中村改造村民可持续生计保障具有重要的意义。
(1)能为解决村民后续发展问题提供新方向
土地是村民生活的基本保障，它就像是城市居民的社保一样，即使北京市城中村村民大部分不是以务农来维持生活，但是通过土地出租、宅基地的转让、租赁等获得的利益仍然是其维持生活的可靠和稳定的收入来源。一旦世代生活的地方被改造，土地全部或部分被征用，村民的生活势必受到影响。“收入无门”对应的是“支出无底”，改造后村民的可持续生计，甚至是生存问题令人堪忧。针对以上问题，引入“可持续”的理念，对村民利益保障问题进行研究，是探索解决城中村改造村民后续发展问题的新思路。

1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状综述
城中村是我国快速城市化发展中的特殊存在体。从研究时间看，国内学者于上世纪90年代才着手研究城中村，谢禄生的都市里的村庄、田莉定义的都市里的乡村以及敬东的城市里的乡村等都是关于城中村的早期研究。随着城市化在我国大范围的推进，学者们越来越关注这类城市中的村落，关于此课题的研究也日趋成熟和规范，直到2000年前后才逐渐将五花八门的称谓统一为约定俗成的“城中村”，并一直延续至今。
在研究视角的层面上，有关城中村研究可以系统地分为宏观层面、中观层面以及微观层面。从宏观视角研究城中村问题侧重于对社会现象整体性和客观性的把握，试图去寻找更广泛的社会发展和变迁逻辑。李培林(2002)为探索中国村落终结的原因建立了一种理想型城中村，他认为城中村应该是一种特别的经济实体，兼具了村庄的职能以及企业的职能。袁奇峰等(2009)认为在利益关系上，城中村应构建“村民赚租-企业盈利-政府抽税”的三层利益分配格局。中观研究则是以城中村作为研究对象，对城中村的特点、起源以及改制改造等进行分析，从“面”展示城中村。基于改革开发加速了城市化进程的客观现实，城乡二元体制与政策是城中村形成的根本原因；社会调节体系的不完善是引发城中村形成的社会因素；城市的发展充当了外在的助燃剂，土地制度、规划问题及管理不善等均是城中村形成的原因。国内城中村改造模式分为政府投资主导型，政府协助村民自建型、政府引导开发商投资以及联合开发四种模式。对于具体的改造思路，学者们要根据具体城中村的特征，在总体政策制度下实行“一村一策”的改造思路，切忌生搬硬套。微观研究就是从“点”认识城中村，研究学者的研究越来越细化，从法律、补偿安置、经济问题、社会保障、流动人口、村民改造满意度等。在众多研究视角中，对补偿安置以及社会保障的研究一直是学者们关注的焦点，也是本研究重点关注的地方。赵满华(2010)认为拆迁补偿应该与就业安置相结合；孟祥林(2011)提出土地换股权，在城中村建立阶梯社会保障机制；王瑞华(2005)]和张浩(2012)都认为集体土地产业化将是维系城中村经济可持续性的重要手段。李华旭，马卫(2013)引进土地证券化虚拟资产，将部分土地转变成流动性金融资产。现阶段研究，学者越来越关注失地村民后续的生存问题，并在某些方面如就业、社会保障等，提出了补偿机制中的改进措施，但是总体上来说，考虑的并不全面，缺乏系统性，未能直接给出可持续生计保障概念，因此，本研究具有一定的前瞻性。

第 2章 城中村概述

2.1 核心概念的界定
2.1.1 城中村
城中村是中国城市化进程中出现的具有中国特色的事物，自从这种介于城市与农村之间的存在实体出现以来，它的称谓就一直在变化之中，从“都市里的村庄”再到“都市里的乡村”、“城市里的乡村”，一直到2000年以后，“城中村”这种说法才在学术界得到统一。说法虽然得到了统一，但是对于城中村概念的界定还是众说纷纭。
李钊理解的城中村是城市的过度扩张，少许靠近新旧城区的村庄被划入城市建设用地，这就是所谓的城中村；李培林将城中村看做是一种混合社区，它介于都市与村庄之间；李俊夫认为在地理位置上包含在城市规划区或是处于城乡结合的地方，由城市建筑群包围、完全没有或者仅仅拥有少许农用地的村庄。魏立华和闫小培从字面含义、引发的问题、自身的社会经济状况、流动人口四个方面分别定义了城中村，他们认为城中村具有“双重特性”，自然村落包围在城市建筑群中，土地被全部或部分征用后，在迅速发展的城市经济、大量涌入的流动人口以及具有中国特色的城乡二元经济制度等共同促进下形成了以出租经济为主体的经济链条，以低收入流动人口为主的聚居社区。冯晓英从广义和狭义两个方面定义了城中村，他认为在高速发展的城市进程中，落后于时发表展脚步、不受城市的管束、生活水平低下的聚居社区就是广义的城中村；而那些位于市区规划范畴，却沿袭着农村集体所有制以及农村经营体制的村落片区就是狭义的城中村。
虽然，字面上的表述不一致，但是对于城中村的认识学者们的观点本质上是一致的，城中村不应局限于以地理位置进行划分，社会经济是城中村的另外一个属性。城中村的村民虽不是传统意义上的村民(部分甚至是全部已经完成了农转非)，但他们原有的社区居住结构依然存在，村民依附于土地或是土地附着物(房屋等)为生。这就是本文所理解的“城中村”，实质上是基于冯晓英广义的城中村定义，不管村落内村民的户籍、耕地是否完全被征用，只要管理制度与城市、农村不一样，都是本文所研究的城中村范畴。基于广义城中村的概念可将其分为三类：①位于繁华的市区，没有农用土地的城市型城中村；②处于市区周边，保留少量农用地的城乡交错型城中村；③处于远郊，仍有大量的农用地的乡村型。具体划分可见表2.1。


2.2 北京城中村的形成
北京城中村的形成与城市的拓展、开发商选择式征地开发以及巨大的经济利益的驱动有着密切的关系：
(1)城市拓展的后遗症。建国以后北京市以“摊大饼”式的发展模式不断将城区范围向周边城郊进行蔓延，由于城市规划缺乏系统性，建设布局过于分散，致使在新开发区中遗留很多空白，孕育了大量的城郊村落，也就是后来城中村的发源地。该现象的产生还有一部分原因是由于北京市城市扩张和发展是沿着环路推进的，环路沿线的城市建设先起步，然后再慢慢填补环路之间的城市建设，这种无序的城市发展模式就形成了北京特色的景象，沿环线的地区经济发达，交通便利，城市配套齐全，高楼大厦林立，而各环线之间的地区经济发展缓慢，市政混乱，城市景观也落后很多，这些地方就是孕育北京城中村的摇篮。由于上述独特的扩展模式，北京市的城中村类型也具有明显的地域性，他们在地理位置、是否有土地、产业类型、户籍属性、管理模式上都存在很大的差异，见表2.2.


第 3 章 北京市城中村改造现状调查与分析 ............ 21
3.1 北京市城中村现行补偿机制问题分析 ........... 21
3.1.1 补偿方式单一 .................... 21
第 4 章 村民可持续生计保障框架研究 ............................ 47
4.1 权利价值的构成 ......................... 47
第 5 章 结论与政策建议 .................... 65
5.1 结论 ..................... 65
5.2 政策建议 .................... 66

第 4章 村民可持续生计保障框架研究

可持续生计保障框架由可持续权利价值、可持续保障内容以及相关利益者权责三个部分构成，三者互为前提，缺一不可，先分析可持续生计保障的价值定位，然后确定保障的内容构成，最后界定相关利益者的权责。需要特别说明的是，该模型不仅是一种补偿机制，它更强调的是对村民拥有可持续发展权利的一种全方位、多元化的保障。

4.1 权利价值的构成
根据上文分析结果，城中村改造村民的后续生计是不可持续的，因此，需要有针对性地采取一定的措施、方法利用一定的政策保障村民可持续生计的权利，建立村民可持续生计保障模式，第一步即要明确城中村改造村民的权利价值构成，总体来说包括历史权利价值构成、现实权利价值构成和长远权利价值构成三部分。
4.1.1 历史权利价值构成
历史权利价值是指对历史发展所产生的积极影响或者是事物本身所具有的特殊意义。城中村是村民长久以来生活的地方，形成了固定的社会关系、经济关系，大部分村民在这里出生、在这里长大，见证了原始村落向城中村的转变，其历史感情不言而喻。村改后，不论是异地安置，还是原地回迁，记忆中的村庄已不复存在，固有的经济、社会关系都遭到不懂程度的破坏，从内心感情层面上来说，村民的利益遭受损失，澳大利亚补偿机制中已经把感情损失纳入了补偿内容，而我国尚未考虑该情感因素。由于每个人的心里预期不同，这一部分的价值无法衡量，通常做法是在后续的价值补偿中予以综合考虑，或者是尽量采用适当的安置方式，如原地回迁，从形态上保持原有的社会关系网。

第 5章 结论与政策建议

5.1 结论
城中村改造不仅仅是改善城市面貌的市政项目，更是一个涉及到制度衔接、利益博弈、价值冲突层面的社会工程。它关系到大批被改造人现在及未来生活方式、工作方式、社会身份的改变，因此必须制定公平合理的补偿保障措施，确保人民安居乐业，少有所养，老有所依，保障村民具备长远发展的能力。
本文以北京市城中村为研究对象，基于可持续生计理论，通过实地调研得出，城中村改造村民的脆弱性源于个人转型、集体经济转型、社会转型、文化价值观转型，失去土地削弱了物质资本和自然资本；受教育程度普遍偏低，缺乏劳动技能、理财意识的不足，反应了人力资本无法适应新环境；收入水平的提高不足以弥补收入结构动力不足的缺陷，却要面临生活成本的提高，这些均构成了资金资本不稳定的因素；集体感的弱化，集体福利的降低以及就业市场的不认可极大的冲击了村民的社会资本，总言之，从可持续生计的角度，村民可持续生计面临严峻的挑战。
基于上述理论及实践调研背景，得出以下结论：相对单一的货币补偿、产权调换或是结合型补偿，多元化的可持续生计保障更能兼顾被改村民当前生活与长远生计，它包括可持续权利价值、可持续保障内容以及相关利益者权责三个部分，三者互为前提，缺一不可。
(1)从权利价值的构成来看，可持续权利价值补偿应涵盖历史权利价值补偿、现实权利价值补偿、长远权利价值补偿三个部分，其中历史价值部分强调村民的情感诉求，可通过尽量采用原地回迁的方式保留原始村落的结构完整；现实价值反映的是村民因改造引发的各项需求，主要以货币补偿和房屋安置补偿的形式体现；长远价值应关注村民未来的发展，可通过合理分配土地增值收益以及完善社保体系进行补偿。
参考文献（略）