一、20 世纪 90 年代英国高等教育变革的动因分析
（一）政治动因
1.“新右派”保守党政府对公共服务事业的行政改革
英国“新右派”保守党政府产生于英国深陷经济危机泥沼的危难之际。英国保守党领袖玛格丽特·撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）和约翰·梅杰（John Major）在“新自由主义”（Neoliberalism）思想的指导下，“新右派”政府奉行有限政府和市场中心主义原则，加强中央政府集权、减少政府干预、引入市场竞争成为改革的核心主旨。在政治行政关系上，出于收缩财政开支与推进中央政策有效运行的目的，中央政府收回公共服务部门的财政拨款决策权，严格限制地方财政开支，弱化地方政府的管理职能。①“新右派”保守党政府治下的英国从单一制分权体制走向了中央集权化，地方政府对当地高等教育机构的长期控制权逐渐向中央政府转移，中央政府逐渐加强了对高等教育的国家控制。
“新右派”政府在撒切尔时期由于国家经济处于严重颓败时期，政府财政支出严重不足，从而更加强调私有化的首要性。“新右派”政府极力反对过去地方政府在公共事务中包办一切、过度干预的管理制度。政府将原来由国家投资并且直接参与管理的公共事业项目和国有化企业完全向自由市场开放，私人资本可以入股参与公共机构，各个行业的私营机构具有平等参与市场竞争的权利。进入 90 年代的梅杰政府时期，其改革的突出特点则在于强调社会公共服务产品的高标准、高质量与高效率。梅杰政府认识到强调市场中心作用的同时，必须重视公共项目质量的产出。继续过度追求高效与节约财政支出，对市场缺乏有力监管，则会导致政府失信于民。梅杰政府在 1991 年发布《公民宪章》（Citizen’sCharter）与《竞争求质量》（Competing for Quality），开启了公民宪章运动与竞争求质量运动。②公民宪章运动与竞争求质量运动旨在全英国公共服务领域中进行股份制改革，吸引广泛的民间私人资本参与公共服务项目的运营，提升公共服务的管理效率和产品质量。政府以项目招标运营的方式在各出资方之间建立市场竞争招标机制（competitive tendering）与“市场检验机制”③。服务供应商无论是公共机构还是私有机构都必须严格遵守质量标准，以公民需求为中心，完善公共服务项目的运营管理机制，提高服务效率，保证服务程序优化与服务信息公开。另一方面，政府在社会公共服务市场中以“市场检验”的方式对该项目活动在可行性、竞争性、回报率以及产品质量与服务水平等多方面进行评估。另外政府还在特定领域通过行政干预手段使公共服务市场运行处于外部行政监管之下，防止公共服务市场中形成行业垄断和竞争不足。
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（二）经济动因
1.“撒切尔主义”指导下英国市场经济改革
由于二战后英国国内旺盛的消费需求与低迷的生产效率之间的矛盾，导致英国长期陷入物价上涨、通货膨胀的危机状态。而庞大的福利国家制度完全由政府高额税收和其他财政收入支撑，使得政府财政入不敷出。劳动者普遍愿意坐享国家提供的免费福利，即可拥有基本生活保障。社会经济发展严重缺乏生产动力，政府财政赤字严重。由此英国保守党政府以私有化和市场化为中心策略实行全面的经济改革。“撒切尔主义”（Thatcherism）指导下的经济改革通过重建自由经济市场、大幅度降低个人所得税等措施来鼓励个人和私营企业在社会优胜劣汰的竞争环境下创造财富，从而激发社会经济活力。改变过去国家对社会财富的严格控制的根本举措在于削弱经济公有成分，向私有资本家出售大型国营企业的公有财产，并且对企业实行股份制改革，重建自由资本市场秩序。由于大量的私人资本和股权的介入，企业不再是由政府一家独大，甚至部分企业的国家资本完全退出。由此而形成的最显著的特点在于企业管理摆脱了官僚化的政府行政管理机制，代之以追求高效率、高收益的公司化管理机制。企业的所有权与经营权相分离，管理人员走向更加专业化、职业化的发展方向。保守党政府实行的自由化市场经济改革为 20 世纪 90 年代英国高等教育改革提供了良好的市场化改革模式，也为英国高等教育机构提供了更加高效的管理模式作为参考。
另外，为了防止英国经济继续保持高度通货膨胀，政府在货币供应与财政开支上采取紧缩的政策。按照经济增长率来稳定货币供应量是保守党货币主义政策的核心思想。②在限制政府公共财政开支上，政府更加不遗余力地在公共服务部门推行私有化政策，放松对行业发展的管制，建立现代化的自由竞争市场体制。保守党政府在国内减少货币发行，降低企业贷款利率；对外积极维持货币汇率和英镑币值稳定。这对于促进私营经济发展、稳定物价水平产生了奇效。在 1993 年至 1996 年，英国经济发展趋于稳定增长水平，年均经济增长率达到 2.7%，高于欧盟的平均水平。③保守党政府的货币主义改革推动英国经济在90 年代的稳定增长，在一定程度上缓解了高等教育资金拨款的压力，为 90 年代英国高等教育改革奠定了经济基础。
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二、20 世纪 90 年代英国高等教育变革的表现形式
（一）英国高等教育管理制度的变革
1.英国高等教育体制变革
在高等教育领域，过去 20 世纪 60 年代英国所建立起“二元制”高等教育体系显然不再适合高等教育规模和质量的提高。一方面由英国传统大学组成的大学部分主要从事学术性专业的教学与科研工作，依然保持着保守的精英高等教育传统。另一方面由多科技术学院和其他学院所组成的非大学部分以其多样化、实用化的特点著称，主要采用灵活的课程体系和教学模式以及较低的入学门槛为地方提供职业技术性专业教学和较低层次科研服务。然而在看似平行独立的高等教育发展路径下，二者在自治权力、财政地位、资源配置以及办学目的等方面却存在着显著差异。大学部分占据着中央政府的巨额经费拨款，同时维持着高度的自治地位和保守的学术发展模式。而非大学部分则完全处于弱势发展地位，
其中颇具代表性的多科技术学院长期在财政和管理上受到地方政府制约，主要从事职业技术教育教学为主，服务于地方经济社会的发展，无法得到更高层次办学水平的提升。当然，以显著的职能划分为导向所建立起来的二元体制很大程度上巧妙地实现了维持精英高等教育体系与推动高等教育大众化发展之间矛盾的调和。①但是在这种以维护传统大学的精英统治地位为主的高等教育体制下，以多科技术学院为代表的非大学部分高等教育机构拥有着较少的资源却承担着较多的高等教育规模扩张的任务。无疑在这种不平等的高等教育体制下，英国高等教育规模扩张的进程十分缓慢。
20 世纪 90 年代的梅杰政府充分继承撒切尔政府高等教育改革思想，决意以政府为主导，通过教育立法推动高等教育体制变革，改变过去不平衡的高等教育发展体系。1991 年梅杰政府发布《高等教育的框架》（Higher Education: a New Framework），展开了 90 年代英国高等教育体制改革的蓝图。报告提出“二元制”已经成为英国高等教育继续扩张发展的体制障碍，高等教育改革的主要任务在于改革过去不合理的分轨制度，必须将高等教育体制建立于平等一致的基础上，解除过去中央政府对传统精英高等教育的过度保护，为英国地方提供高等职业技术教育的高等教育机构创造更加平等的制度环境。从地方政府当局管辖下彻底收回“公共部门”的管理权和财政权，构建国家统一控制的高等教育体系成为了 90 年代中央政府进行高等教育变革的首要目标。
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（二）英国高等教育经费投入制度的变革
1.英国高等教育准市场机制的建立
20 世纪 80 年代末与 90 年代初的英国政府依然面临经济衰退窘境，政府不得不一再裁减对高等教育的经费拨款，也导致了大学对政府支持率屡创新低。另外，随着高等教育规模的不断扩大，学生人数的大幅增长从而导致高等教育办学经费开支持续增加。在收入不足与支出需求持续增加的双重压力下，英国政府必须改革高等教育财政拨款体制，引入市场经济模式，开拓更广泛的融资渠道。1992 年以后 HEFC 成为高等教育一元体制下独立的高等教育经费管理机构，通过构建统一的高等教育市场来变革高等教育资源配置方式。一方面 HEFC 指导下的政府拨款是高等教育经费主要源头；另一方面在高等教育市场中引入多样化的投资来源。政府提供的公共资金是主要的高等教育资助基金，而其他来自社会、企业以及学生的资金则成为高等教育办学经费很好的补充。
作为最首要、占比最高的政府公共资金是高等教育拨款的主要构成部分，政府作为基金提供方，高等教育拨款总额由政府决定。HEFC 作为拨款分配与监督机构，负责对由英国政府提供的高等教育公共资金向各个高等教育机构进行分配，并且对高等教育机构的资金使用情况进行外部审查与监控。HEFC 向上为政府就高等教育基金提供政策咨询与拨款指导，对议会进行年度高等教育政策执行与财务报告；向下对高校进行拨款分配，并且相应进行质量审查与资金使用的绩效考核，转达政府的高等教育政策需求，对高校年度经费预算提供指导性建议。高等教育基金委员会提供的政府资金拨款主要分为经常性资金拨款与非经常性资金拨款。占绝大部分拨款比例的经费是包括教学资助、科学研究资助为主的核心经费和缓冲经费。核心经费以高等教育机构中所招收的学生基数与社会构成比例、不同学科的教学科研成本、政府在高等教育领域的优先政策导向等作为主要考量因素，同时结合对高校教育与科研质量考核的年度报告，按照特定计算公式进行预算。核心经费拨款的这些参考因素对于每个高等教育机构具有普适性和公平性。为了确保教学与科研经费增减的稳定性与可控性，HEFC 通常会设置适量资金份额作为缓冲经费以确保拨款保持合理弹性。非经常性拨款主要包含小部分特定资金补助方案，采用招投标形式向院校投放，往往这样的非经常性拨款用于政府特定政策事项。
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三、20 世纪 90 年代英国高等教育变革的若干特点................................. 35
（一）政府主导的“自上而下”的变革模式............................ 35
（二）市场介入的公平竞争机制........................................... 36
（三）政治与市场结合的制度优势................................... 38
四、启示.................................... 43
（一）高等教育普及化要以制度顶层设计为基础.............................. 43
（二）高等教育制度变革需要政策规制与市场引导................................. 43
三、20 世纪 90 年代英国高等教育变革的若干特点
（一）政府主导的“自上而下”的变革模式
莫里斯·柯根（Maurice Kogan）在阐述高等院校与国家关系时认为：对高等院校而言，在受到社会和市场考验的同时必须满足自我需要；而对中央政府而言，社会经济发展的需求决定着中央政府的决策。②当来自社会经济与政府的需要与高等教育内部发展的自我需要产生矛盾时，英国传统大学依然维系高度的自治藩篱，外部环境无法形成足够催生传统大学内部变革的直接力量。一直到 20 世纪 80 年代，英国大学内部科系和学术人员的权力都没有被外部的社会力量和国家干预所撼动。③20 世纪 90 年代英国政府从高等教育发展战略出发，通过在制度层面上对高等教育进行现代化的变革，以推动英国大学面向社会发展。20 世纪 90 年代英国在国家政治力量为主导下形成了“自上而下”的高等教育变革模式，改变了过去英国“自下而上”的高等教育变革模式。因此也逐渐改变了过去大学组织内部变革的缓慢基调，以更加激进化的措施推动着英国高等教育规模和质量的提升。
英国面对日益加剧的经济全球化竞争和迅速发展的科技革命，为实现国家利益与社会利益的要求，政府必然强化对高等教育的管理权。英国在政府主导下通过政策制定和立法的方式“自上而下”构建了新的高等教育制度体系。在大学外部，政府建立统一的高等教育体制为实现所有大学平等发展创造了有利的体制环境。英国过去坚守“自治神话”的精英高等教育体系是无法应对超大规模扩张的，在国家政治力量的推动下得以加速建立起开放的、多元化的高等教育体系能够满足社会各阶层更广泛的需求。为人们提供高等职业教育和成人高等教育服务的大学能够获得平等发展的机会，并且成为支持英国高等教育普及化发展的重要力量，更好地弥补了精英高等教育的不足。在英国高等教育体制变革中由法律赋予了所有提供高等教育服务的机构以大学地位，新成立的“1992 后大学”同样能够获得拨款，并且也能够从事非职业性质的大学教学与学术科研活动，在一定程度上对传统大学的自治体系形成冲击。英国政府通过制度变革的方式实现了高等教育机构的多样化和平等化发展，这对于活跃高等教育市场，增加提供高等教育服务的有效供给具有重要意义。
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（一）高等教育普及化要以制度顶层设计为基础
实现高等教育普及化，促进英国高等教育发展质量达到世界领先水平，建立世界一流高等教育品牌是 20 世纪 90 年代英国高等教育发展的宏观目标。规模的扩张与质量的提升这二者目标的快速实现，依靠大学自身的力量往往是很难达成的。高等教育制度变革的主要动因来源于高等教育有效供给不足和制度安排不合理等因素。英国高等教育系统内部对国家与社会发展的反应的长期滞后性导致了外部力量的介入。来自国家政治、经济、文化等多方面的外部因素成为 20 世纪 90 年代英国高等教育变革的主要推动力量。英国高等教育制度变革充分体现了高等教育与社会发展的双向互动。在知识生产高速发展的社会中，经济转型发展需要以现代化的高等教育作为智力支撑，高等教育促进了以科技创新为核心的社会生产方式的变革，日新月异的社会变革也推动了高等教育普及化的步伐。
实现高等教育普及化意味着需要建立一个制度安排更加合理、规模更加庞大的高等教育系统。在统一有序的高等教育市场中，需要更加多样化的高等教育机构为国家与社会提供科学化的人才培养模式以及高效率、高品质的科学研究。20 世纪 90 年代的英国高等教育制度变革为英国实现高等教育普及化发展奠定了制度基础。与美国高等教育扩张路径不同是的，英国是由政府主导下对高等教育制度进行主动式的创新与变革，通过制度层面的顶层设计推动高等教育向全社会扩张。我国当前正处于由高等教育大众化阶段迈向普及化阶段的重要时期，实现高等教育普及化发展的重要命题在于需要处理好高等教育规模扩张、质量提升与机会公平等方面的关系问题。完善高等教育制度体系、健全高等教育管理机制和治理模式是当前我国实现高等教育普及化发展的制度前提。20 世纪 90 年代英国“自上而下”的高等教育变革模式也为我国高等教育改革提供了良好的借鉴。由国家政府主导的高等教育变革能够从制度上对高等教育发展路径与管理模式进行根本性、强制性的变革。从大学外部的制度环境入手能够推动高等教育变革迅速有效深入大学内部，促使大学内部在组织管理、人才培养、科学研究与社会服务等方面对外及时做出反应。当然，这种“自上而下”的变革模式需要建立在对高等教育系统进行有效调研和完善顶层设计的基础上，其变革形式更加激进，变革时间更短，变革效果更加显著。
参考文献（略）