第一章 绪论
一、论文选题的背景与意义
（一）选题的背景
自建国伊始，新中国一直都在和贫困作斗争。救济式扶贫、制度改革式扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、精准式扶贫等一系列阶段性反贫困政策的相继实施，标志着我国扶贫进程不断推进。特别是改革开放以来，随着我国扶贫力度不断加大，脱贫成效显著，率先完成了联合国千年发展目标中的反贫困目标，中国的反贫困事业得到了世界认可。
然而，以政府为引导，坚持多元主体参与和群众参与的新型扶贫模式在实践中也存在诸多问题。改革开放以来，政府不断加大对扶贫领域的资金和资源投入，贫困群体规模不断减小，但是扶贫效率却并未随着投入增加而持续提升。相反，广大农村贫困地区贫困人口的生活状况依然艰难，甚至出现越扶越贫和返贫的现象。笔者在扶贫调研中发现，许多扶贫政策在基层并不能有效地贯彻落实，政策目标在政府层层传递和执行过程中往往发生偏离，扶贫资金和资源很难顺利到达贫困人口手中。许多农民、基层扶贫工作人员都不无对扶贫资金分配与使用的抱怨与无奈，“扶富不扶贫”的现象时有发生。另外，在以政府为主导、号召多元主体和群众参与扶贫的形势下，一些贫困人口却形成了“等靠要”的消极思想，脱贫致富的积极性和主动性严重不足。
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二、国内外研究综述
（一）国外研究综述
1.关于贫困的研究
国外关于反贫困理论的研究可谓汗牛充栋、十分丰富。概而论之，可以从贫困的定义、贫困的成因和反贫困治理三个方面进行归纳。
首先，在对贫困的定义研究方面，英国学者布什[1]和罗恩特里[2]（Booth & Rowntree）在 20 世纪初就对家庭贫困作出定义：“全部收入不足以换取最低限度的物质的生活必需品”。该定义强调物质基础在贫困界定中的决定性作用，但这里的“必需品”指的是什么，缺乏明确的说明。亚当·斯密在 1776 年就曾指出，关于必需品，不仅是维持生命绝对必需的商品，同时也包括一国习俗要求正常的人不可或缺的那些东西。[3]因此英国学者唐森德（Townsend）进一步对贫困进行界定，“所有居民中那些获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”[4]世界银行在 1980年、1981 年和 1990 年的世界发展报告中都重点关注了贫困问题，并将贫困的特征进一步扩充，如营养不良、文盲、疾病、缺少参加社会活动的机会、缺少达到最低生活水准的能力等。1998 年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）更是指出，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困，贫困不是指收入低下而是能力不足。可以看出，国外学者对贫困的定义越来越广泛，米佐维立和何费南（Misturelli & Heffman）总结道，对贫困表象的话语已经从人类生存的经济和物质情况（衣食住行、水、营养健康以及贫困线、低收入、失业等）的单一维度逐步扩大到多维度的贫困状态。
其次，在贫困的成因研究方面，关于贫困产生的根源分析最早是从制度特别是从财产所有制角度进行的。在《论人类不平等的起源和基础》中卢梭认为私有制是贫富差距产生的主要根源，国家的建立则是强化了不平等和贫富差距。 [6]马克思从剩余价值规律出发认为，失业和贫困完全是资本主义私有制度的产物。[7]19 世纪初，马尔萨斯在《人口论》中指出贫困的产生不是因为私有制，而是人口的过快增长。[8]二战后，一大批经济学家从发展中国家的经济增长角度探讨贫困成因，并诞生了许多经典理论。罗格纳·纳克斯（Ragnar Nurkse）的“贫困恶性循环理论”认为发展中国家贫困的原因是由于这些国家的资本匮乏和资本形成不足。纳尔逊（R. R. Nelson）的“低水平均衡陷阱理论”强调资本稀缺对经济增长的障碍。冈纳·缪尔达尔（Karl Gunnar Myrdal）的“循环积累因果关系理论”更指出贫困国家因为收入低下而导致越来越贫穷的困境。可以说，此阶段的贫困理论都将资本、收入等经济因素作为贫困的主要成因。但是到了 20 世纪 60 年代中期，西奥多·W·舒尔茨（Theodore W. Schultz）对物质资本作为贫困成因的根本因素提出怀疑，并指出“当前仍然存在的贫困，在很大程度上是人力投资的机会遭到挫折的结果”。[9]阿玛蒂亚·森的权利贫困理论更是直接指出贫困是由于贫困人口缺乏获取和享有正常生活的能力。
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第二章 核心概念界定与理论基础
一、核心概念界定
（一）干预式扶贫
贫困问题是全世界各个国家所面临的共同难题，反贫困更是世界各国政府进行社会治理的重要内容。根据贫困的诸多成因，如自然条件的贫乏、气候或纬度、政府和经济体制、人才缺乏、民族特性、个体素质等等，无不揭示出处于贫困状态的人口很难依靠自身力量主动摆脱贫困。约翰·肯尼斯·加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）就曾深刻地指出，贫困是一种痛苦的过程，但与贫困对抗是一个更加痛苦的过程，因此长期处于贫困状态且难以摆脱贫穷的人会形成“贫困接纳”。[39]职是之故，贫困者要摆脱贫困必须依靠他者的帮助，而顾名思义，干预式扶贫的目的就是由贫困的外部主体对贫困者进行干预、扶持，帮助贫困者脱离贫穷。这是对干预式扶贫的一般理解，而实际上学术界目前并没有一个明确的定义。本文在干预式扶贫的一般理解之上希望作出更为明确的界定，以便为后文的论述奠定基础。
对“干预式扶贫”进行定义需要明确几个问题，即干预的主体有哪些、干预主体的关系如何，以及干预目的。在干预主体方面通常将政府、企业、社会组织视为主要的扶贫主体，其中政府是个综合性概念，它可以继续细分为中央政府、地方政府和基层政府，各级政府在扶贫领域中的干预程度、干预方式、与贫困群体的接触以及干预效果都有差异。换言之，各级政府在扶贫行动中的目的各有千秋，一般来说自中央政府至基层政权，各级政府的自利性是逐渐增强的。企业、社会组织参与扶贫也同样具有不同的动机。企业是营利性组织，其参与扶贫的动机必然是自利的，无非是获得利润或塑造企业声誉。社会组织作为非营利性、非政府性的组织团体扶弱济贫是其宗旨，而参与扶贫事业自然是其自身存续和体现其存在价值的重要途径。可见，干预式扶贫中的各个主体在反贫困的共同目标之下又都具有各自的行动动机，因此干预式扶贫实际上是一种多主体合作参与的扶贫模式。在以政府为主导、多主体参与的中国扶贫体系中，本文将“干预式扶贫”定义为，由各级政府、企业、社会组织共同合作、共同参与，以自身优势特征对贫困群体进行干预式帮扶的一种扶贫模式。在该模式中，政府是主导主体、企业和社会组织是干预式扶贫的重要参与主体。
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二、理论基础
（一）公共产品理论
公共产品理论最初是由美国经济学家保罗·萨缪尔森（P. A. Samuelson）于1954 年提出，对私人产品和集体消费品进行了明确划分。所谓公共产品即任何人消费某一产品不会减少其他人消费的产品，其主要特征是非竞争性和非排他性。[42]著名经济学家斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）也曾对公共产品进行过定义，“公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”[43]简而言之，具有非排他性和非竞争性的产品就是公共产品。由于在现实生活中，不是所有公共性的产品都同时具备这两个特征，或者两个特征表现得很明显，因此可以据此对公共产品进行分类。公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。前者是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、环境保护等；后者是指具备上述两个特点中的一个，而另一个不具备或不完全具备，或者尽管两个特点都不具备但却具有较大外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间的公共产品。我们可以将社会总产品分类如下（图 2.1）。
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第三章 中国政府干预式扶贫的发展历程及特征............................ 19
一、中国政府干预式扶贫的发展历程................................ 19（一）新中国的救济式扶贫（1949 年—1978 年） ......................... 19
（二）农村制度改革式扶贫（1978 年—1985 年） .......................... 20
第四章 政府扶贫干预链中的角色安排 .............................................. 26
一、政府扶贫干预链中的角色构成 ........................................... 26
（一）作为干预主体的政府角色................................. 26
（二）作为干预主体的社会角色.................................... 29
第五章 政府扶贫干预链中的角色轨迹偏离分析 .................................. 40
一、政府扶贫干预链中角色轨迹偏离的表现 .................................... 40
（一）扶贫政策执行中的目标异化 ................................ 40
（二）扶贫资源分配中的恶性竞争 .................................... 43
第五章 政府扶贫干预链中的角色轨迹偏离分析
一、政府扶贫干预链中角色轨迹偏离的表现
政府扶贫干预链中的角色轨迹偏离主要表现为扶贫实践中出现的一系列现实困境。这些困境主要是围绕干预链中的各级政府、村民自治委员会、私营企业、社会组织以及贫困对象等主体角色间的关系和角色行为展开。
（一）扶贫政策执行中的目标异化
扶贫的终极目标是要帮助贫困人口摆脱贫穷、缩小贫富差距、实现共同富裕，从而维持社会公平与正义。在此终极目标或理念指导下我国中央政府制定扶贫政策方针，并依托扶贫干预链进行政策的具体实施。但是在自上而下的扶贫政策执行过程中，中央政府的政策初衷和政策目标往往被实际的政策执行主体进行偏离或转换，导致扶贫目标异化。具体的目标异化现象非常广泛，主要有以下几类：
1.“扶富不扶贫”和“精英俘获”。扶贫政策与资源的最终受众是贫困对象，面对在规模和数量上巨大的广泛贫困人口，帮扶主体的首要工作是识别出真正的特困对象并将有限的扶贫资源进行传递和分配。然而在扶贫政策、资源的实际执行和分配中，真正的贫困人口由于被排斥在外而得不到应有的利益。[75]首先，从我国的宏观扶贫政策来看，对连片贫困地区、贫困县、贫困村的重点扶贫在规模上使得处于重点贫困区域之外的贫困人口没有被纳入到帮扶范围之内。其次，在扶贫项目供给和贫困户的需求方面，政府主导的扶贫项目与贫困户自身的实际需求存在较大差异。
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第六章 政府扶贫干预链中角色轨迹优化的建议
一、优化政府组织内部的委托—代理关系
政府内部各级政府间的委托代理失灵导致了政府扶贫政策目标在自上而下的传递执行中出现了异化现象，而委托代理失灵又受到各级政府以及政府官员自身利益的对立冲突影响。因此，只有规约各级政府和官员的扶贫行为，保证政府内部上下级政策目标的一致性才能防止委托代理失灵现象的出现。
（一）明确界定各级政府的扶贫职责
在扶贫行动中，政府组织间的委托—代理关系在本质上就是上下级政府间的关系。由于上下级政府具有各自的利益要求，并且这些利益要求往往是对立的，这就必然导致了二者间的利益矛盾。由于利益矛盾的存在，委托代理失灵的现象也就无法避免。但是在存在利益矛盾的同时，上下级政府间也拥有共同的利益要求，即反贫困的共同目标。而解决委托代理失灵的关键就在于通过强调二者的共同利益目标来降低其利益矛盾的凸显。
扶贫本质上是一种临时性的政策行动，只是由于反贫困工作具有长期性而使得该政策性行动具有了稳定性特征。在扶贫实践中，政府扶贫主要由各级政府部门来承担和具体执行。而这种带有长期性特征的政策性扶贫与政府行政机关的综合性管理、治理职能具有内在矛盾。政策性扶贫的职责要求往往没有明文规定的法定职责，这也就不可避免地导致各级政府在扶贫这一事项上往往权责不清。尽管我国在各级政府都设立了专门扶贫的扶贫部门，但实际上该机构仅仅是一个牵头、协调机构，真正的扶贫仍然需要各级政府及各部门进行合作。在这样的情况下，各级部门间的利益矛盾和职责定位仍然无法得到协调和界定，委托代理失灵现象依然很难避免。因此，各级政府间反贫困的共同利益目标必须要转化为具体的扶贫职责划分。
参考文献（略）