一、权力清单制度概述
（一） 相关概念界定
1. 权力清单的含义
我国对权力清单相关研究历史并不是很长，学界对于权力清单还没有统一定义，中国人民大学公共管理学院院长董克用从减少行政审批事项方面定义，提出：“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府权力的边界，从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力”①。原浙江省省长李强从要求行政权力边界划分明晰化、运行透明化、监督制度化角度进行解读，认为“权力清单就是让职权配置更加优化；职权边界更加清晰；职权运行要更加公开；职权监管要更加到位。”②另外，还有学者从“法无授权不可为”的法理角度进行解读，认为权力清单是一种授权机制。
以上几种说法虽有不同，但其论述焦点都集中在如何管理权力上。因此，我们可以把权力清单理解为一种用清单的形式管理权力的方法。在我国，权力清单的管理主要是针对政府部门的行政权力，是指对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。③因此，我国的权力清单也可以称为政府权力清单。说通俗一点，所谓权力清单就是为政府权力画一个圈，圈中是政府所能够行使的全部行政权力以及权力行使的方式方法，政府行使职权不得随意出圈，出圈即违规。从权力清单在实际运行情况来看，权力清单是各级政府及其工作部门将其行使的全部行政权力按照类别进行收集、整理，剔除已经不属于本部门权力事项以及没有依据的权力事项，整理成权力清单，并在公告平台发布，接受社会监督。当前，根据目前各地公布的清单来看，权力清单主要由两部分组成，分别是：第一，行政权力本身的相关介绍；第二，权力运行流程介绍。
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（二） 权力清单制度的理论基础
权力清单制度是我国对行政体制改革进行的积极探索，目的不仅是将行政权力整理后以清单形式公开化与透明化， 还涉及到对于权力使用的追责与问责机制。权力清单制度的理论基础主要有：权力制约理论、有限政府理论和政府信息公开理论等。
1. 权力制约理论
长久以来，关于权力制约理论的研究一直没有停止过，权力制约一直都是学术界讨论的热门话题。根据学者们的理论研究，世界多国进行了尝试，形成了多种权力制约模式，例如：美国的三权分立，法国的分权制衡，以及英国的议会制等等。笔者通过整理权力制约的相关文献，分析目前世界多国分权模式，总结出权力制约的六个因素，即：权力、法律、制度、权利、社会、道德。第一个因素，权力，通过权力制约权力。以美国三权分立为代表，通过对权力进行分解与重构，实现权力分立与权力制衡，从而达成规范与约束权力的目的；第二个要素，法律，通过法律制约权力。所谓“法无授权不可为”，讲的就是无论是授权、履权，还是监督权力，都必须严格按照法律规定进行，没有法律的允许，任何权力相关动作都不应被认可；第三个要素，制度，通过制度制约权力。通过制度与权力之间的相互作用，通过构建权力行使规范性制度、监督制度、责任追究制度等，实现对权力的约束，以管控监督的方式防止权力滥用的情况发生，杜绝权力腐败；第四个要素，权利，通过权利制约权力。保障公民合法权利是国家权力运行的根本目的，公民通过行使自身合法权利，对国家权力进行监督、建议，以此实现权利对权力的制约；第五个要素，社会，通过社会制约权力。该模型认为社会力量可以有效地制约权力。例如目前舆论能够在一定程度上影响政府行政行为；第六个要素，道德，通过道德约束权力。主要指的是通过权利主体自身的内在控制力，在权力行使过程中实现自我约束，通过建立正确的权力观，有意识地避免滥用权力，规范权力的运作。
本文所研究的权力清单制度，是一项管理权力的制度，其中融合了以上全部六个要素，第一，权力清单制度是一项自上而下的制度，由中央政府作出全国推广要求后，各地才逐步建立起来的；第二，清单中所列权力全部来源于法律授权；第三，通过清单制，划定了权力范围，能够有效防止权力滥用；第四，通过公开权力清单，亮出政府家底，实现政府权力行使的自我约束，同时接受社会监督；第五，权力清单制度中包含政府权力行使流程图，为公众办理政府相关事项提供便利。因此，以权力制约理论为权力清单制度的基础理论是恰当的。
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二、 我国地方政府权力清单制度实施的现状及原因分析
（一） 我国地方政府权力清单制度实践的对比分析
1. 样本选择
本论文选取河北省与安徽省两个省份为权力清单制度实践研究样本，理由如下：第一，河北省是我国第一家试行权力清单制的省份，是我国权力清单制度实践的先驱者，其实践情况代表着我国对权力清单制度的探索与尝试。第二，安徽省权力清单制度实践开始时间较晚，其权力清单制度发布与调整严格按照国家各项规定，发展迅速，是我国权力清单制度的执行者，其实践情况代表着我国权力清单制度的发展与完善。第三，两个省份的地域差异与文化差异促使其在权力清单制度执行存在着不同，各具代表意义。因此，选择这两个省委研究样本可以较为真实的反映我国权力清单制度实践的实际情况。
2. 实践情况对比
（1） 两个省份在权力清单制度实践过程中有许多相同点:
第一，都形成了自己省份的权力清单制度规范指导性文件。河北省在 2014 年发布了《关于建立行政权力清单制度实施方案》规范了河北省权力清单制度的相关内容，安徽省也在 2014 年发布了《关于推行升级行政权力清单制度的通知》，正式拉开安徽省权力清单制定的帷幕。第二，权力清单制度都深入到了县一级。河北省在 2014 年选取威县为县级权力清单制度综合改革试验县，同年 12 月制定完成了县一级的权力清单，即：《威县政府部门行政权力清单（2014 版）》，并在其县党政门户网站予以公布。安徽省在 2015 年 3 月，105 个县（市、区）政府公布了权责清单，标志着安徽省全面运行省市县三级权责清单，实践了省市县的三级“权力清单”全覆盖。第三，权力清单制度公开内容基本一致。两个省份公布的权力清单中，项目分类虽略有不同，但总体内容基本一致，均包含行政权力清单、责任清单以及权力运行流程图三个方面。
（2） 两个省份权力清单制度的实践情况还存在一定差异：
第一，权力清单的编制标准不同。整体来看，两个省份对权力清单制度均进行了深入研究，编制出自己省份的权力清单，但就编制成果来看，两方清单编制成果差距很大，从清单名称到清单内容结构均有一定差异。第二，权力清单的组成模式不同。河北省公布的权力清单为“分立式”，权力清单和责任清单单独发布，清单中权力与责任两方面内容整理较为全面；安徽省首创“一体型”即权力清单与责任清单合并发布，做到权责对应。第三，权力清单发布情况不同。河北省权力清单的发布主要通过政府公告形式，并且缺乏权力的强制性公开要求；安徽省权力清单建立了电子政府服务大厅，全部权力清单定期发布在政务大厅网页，公众可以较为方便的查询权力清单相关信息。
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（二） 我国地方政府权力清单制度实施取得成效
经过多年的实践，在中央政府的指导与各地方政府积极探索中，全国各地的权力清单制度发展成效显著。
1. 简政放权效果明显
近年来，通过权力清单制度的持续推进，各级政府及时取缔了一大批缺乏法律依据的行政权力，废除了不少即使有法律依据但从长远发展不利于我国全面深化改革要求的权力，大幅度下放了一批和基层群众面对面，由地方政府自身管理效果会更好的权力，合并了许多内容一样或是类似的的行政权力。以安徽省为例，2014 年，安徽省推出了权责清单一体化的做法，要求做到全面覆盖所有单位、覆盖所有权利事项。截止 2018 年末，省级政府权责事项精简至 1448 项，较 2014 年安徽省首份权责清单精简率 67.85%，权力事项精简近 7 成；行政许可类事项精简至 208 项，较 2014 年数据，精简率 34.17%。
2. 政府权力公开程度增大
随着权力清单制度推广的逐步深入，各级政府权力公开力度愈发加大，政府的权力与责任愈发透明。例如《安徽省人民政府关于公布安徽省省级政府权责清单目录（2018年本）》中，公布权力清单共涉及 52 个省政府部门主要职责，并按照部门职责将权责分为 11 大类，明确了权力界限，推进政府工作的公开化和透明化。
3. 一定程度解决公众办事难问题
通过权力清单制度的实施，多地行政审批项目大大减少，政府多项工作程序化、公开化，从一定程度上解决公众办事难的问题。以河北省为例，通过完善基层行政审批制度改革相关法制建设，先后制定出台了《关于严格控制设定行政许可的通知》《河北省行政许可目录管理办法》《河北省行政许可条例》，大幅减少了审批事项，缩短了审批时限，以曹妃甸的审改为例，改革前，建设项目审批需到发改局、国土局、规划局、住建局等审批单位逐一盖章审批，历时 195 天。改革后，审批流程整合为 5 个环节，全链条办理的时限由过去的 195 个工作日压缩到了 33 个工作日。②，极大提高了政府的行政审批效率。另外，在 2016 年，河北省还绘制完成了 2632 份详细的权力运行流程流程图③，引导公众办理各项事务，方便公众事先了解各项事务的办理流程，节约事务办理时间，提高了工作效率。
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（一） 建立和完善权力清单制度的相关法律法规................................24
1. 完善中央层面立法..................................24
2. 加强地方层面立法........................................24
（二） 进一步理顺政府职权的内部和外部关系..............................25
1. 理顺政府内部职权纵向关系..............................25
2. 理顺政府内部职权横向关系...............................25
3. 理顺政府职权的外部关系.................................26
三、推进我国地方政府权力清单制度规范化运行的对策
（一） 建立和完善权力清单制度的相关法律法规
通过持续推进权力清单制度，进一步深化政府职能的改革，首要条件就是——法制化，推动我国权力清单制度的立法进程，以行政法规的形式规范权力清单制度，为权力清单制度注入必要的法律效力，赋予其法律的强制力，将权力清单制度作为我国依法治国、建设法治政府的常设型制度。
1. 完善中央层面立法
在我国行政法规体系中新增权力清单制度相关内容，由国务院为权力清单制度设立相应法律文件，实现权力清单制度的国家法律层面运行。在相应法律文件中，明确落实各级政府的职责与义务，并按照现有法律中的具体要求，严格审查现有政府行政权力，对没有法律依据的行政权力进行清理，以适当形式进行公布，接受国务院、司法部门以及广大人民群众的监督。
2. 加强地方层面立法
对于地方政府层级，可以在国务院所立法规的基础上，根据地方具体情况进行细化补充，并以地方性法规形式对权力清单制度进行立法。根据制定主体的法律地位，设立不同层级的法律编制标准，形成统一合规的通用式地方政府权力清单制度。①具体来说，建立省级政府权力清单制度，以省委机构编制委员会办公室为主要负责部门进行拟定，由省级人大进行审议与立法，确立后报送全国人大常委会进行审核，完成立法程序。建立地市级权力清单制度的地方性法规，与上一层级相似，须由地方性行政主体依照省级权力清单相关法规进行自适应编制，依然需要在报送人民代表大会审议，通过后设立法律。对于乡镇级政府，则没有必要单独设立相应法律，可按照地市级相关规定进行执行。
总体来说，从我国权力架构角度来看，只有人民代表大会及其常务委员会是我国立法机关，因此，权力清单制度的相关法律也必须经过人民代表大会的审议，通过人大赋予权力清单制度以法律属性，解决政府既是“裁判员”又是“运动员”尴尬局面。
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结论
参考文献(略)