连片特困地区参与式扶贫绩效评价

第 1 章 绪论

人类发展史可以说就是一部反贫困史。从新中国成立到现在，我们与贫困已经进行了长达半个世纪的斗争，先后采用了救济式扶贫、开发式扶贫和参与式扶贫三种基本扶贫模式，为反贫困提供了战略依据。经过我国政府和贫困者不屈不挠的努力，我国的扶贫事业取得了显著的成效，贫困标准得以提高，贫困者的生活水平、生存环境都得到了显著改善。

1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
贫困是人类所面临的共同挑战，促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是世界各国人民梦寐以求的理想。我国是世界上人口最多的发展中国家，基础差，底子薄，发展相对滞后，不平衡现象尤为突出，特别是农村贫困人口多，解决贫困问题的难度非常大。我国的减贫，在很大程度上是解决农村的贫困问题。
最近 30 年来，我国政府在消除贫困方面做出了巨大努力，并取得了显著性成效。改革开放之前，我国共有 2.5 亿贫困人口，乡村人口普遍处于贫困状态，其中三分之一以上处于极端贫困状态，截止到 1994 年，我国尚有 8000 万贫困人口。经八七扶贫攻坚计划及“十五”期间大规模的扶贫开发，我国贫困人口已经下降到 2005 年底的 2365 万人。这使得我国贫困人口占全世界贫困人口的比例从 1/4 下降到 1/20，与同期全球贫困人口从 8 亿上升到 13 亿形成了鲜明对比。2004 年 3 月 25 日至 27 日，我国政府与联合国协同在北京举办了联合国千年发展目标高层国际会议，联合国在此次会议上发布了《中国实施千年发展目标进展情况 2003》报告，高度评价了中国在反贫困、教育、妇幼保健等方面所取得的令人瞩目的成就。
尽管如此，我国反贫困形势依然严峻。其一，贫困人口规模庞大，贫困程度深重。按我国2011年所确定的贫困标准即农村居民家庭人均纯收入每年2300元人民币，我国还有 1.28 亿贫困人口，占农村总人口的 13.4%，占全国总人口近十分之一。
其二，随着全球经济的逐步发展与人类社会的不断进步，贫困这一概念日趋多元化，贫困标准逐步提高。世界各国更加关注贫困者能力与权利特别是参与权利的缺乏情况，重视扶贫对象在扶贫活动中的参与程度。世界银行在《2000-2001 年世界发展报告》中指出：通过强化贫困者对政治进程与当地决策的参与，可提高他们对相关国家制度与政策的影响力，建构资产使其有效进入市场，脱贫致富。目前，参与式扶贫模式已被广泛采用。
其三，参与式扶贫绩效却并不如人意，存在普遍的效率低下、效率递减问题，而且，由于生产生活条件尚未得到根本改善，返贫现象时有发生。比如 2006年四川、重庆受严重旱情影响，大量人口返贫，其中四川绝对贫困人口增加 49万人，低收入人口增加 54 万人；重庆绝对贫困人口增加 8 万人，低收入人口增加 2 万人。
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1.2 国内外研究综述
回顾国内外相关文献，不同领域的学者及相关政策制定者都致力于贫困与反贫困研究，对贫困的内涵、扶贫政策的选择和扶贫绩效的考核等都进行过相关论述，有理论研究也有实证研究。由于本文研究的主题在于参与式扶贫模式绩效，本文将重点综述以下三个方面的文献：第一，关于贫困与扶贫理论的研究，特别是对我国反贫困相关问题的研究；第二，关于参与式发展在扶贫中的应用研究；第三，关于扶贫绩效评价研究。
1.2.1 贫困与扶贫理论研究
贫困是一个始终伴随人类社会发展的重大社会问题，存在于人类社会整个进程之中，具有普遍性；同时，由于贫困涉及群体多，成因各异，又具有相当的复杂性。国内外学者对贫困本质属性及深层次原因的探索从未曾停止过，其研究涉及不同学科、不同思想体系、不同社会制度。随着社会的不断发展，对贫困的认识逐渐深入，主要表现在贫困成因分析、贫困类型划分以及贫困测度等各个方面。概言之，贫困这一概念已经从物质层面发展至能力层面，从绝对层面发展至相对层面，从单一维度发展到多个维度。
人类从未停止过对贫困问题的思考，但直到 19 世纪末 20 世纪初，Rowntree(1901) 才率先提出贫困的确切定义，他认为：如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动需求，那么这个家庭就基本上陷入了贫困之中。这一定义从收入层面界定贫困，其影响深远，至今仍被广泛采用。此后，国内外学者和组织机构分别从不同角度对贫困一词进行描述。
P. Townsend (1979) 在《英国的贫困：家庭财产和生活标准的测量》中如下描述贫困：那些缺乏资源从而不能获得各类食物、不能参加社会活动、不具备最起码的生活与社交条件的个人、家庭和群体就是所谓的贫困者。这是从资源缺乏层面界定贫困。以上定义主要侧重贫困的单一维度，确切而言，是关注贫困的收入不足或资源匮乏之类的物质维度。随着人类社会的进步，贫困被赋予了更多的的内涵。比如，C. Oppenheim (1993) 认为贫困不仅体现为物质短缺，同时还体现为社会与情感上的匿乏。世界银行(1990)在《1990 年世界发展报告》中如下定义贫困：“缺少达到最低生活水准的能力”，并指出衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容。欧共体委员会《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中认为：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源(物质的、文化的和社会的)如此有限以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”诺贝尔经济学奖获得者Amartya Sen (2001)认为：“应该把贫困从概念上定义为能力不足而不是收入低下。”
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第 2 章 贫困与贫困测度理论

实施参与式扶贫的主要目的是减少贫困发生率及减缓贫困程度，评价参与式扶贫绩效必须在贫困描述与贫困测度基础上进行。随着经济的发展，贫困的概念有逐步演变的趋势，贫困测度理论与方法也在相应发生变化。考虑到世界银行的贫困定义，描述并测度贫困可遵循一个基本思路，贫困即福祉被剥夺现象，福祉需要指标予以明确，福祉是否被剥夺需要参照指标临界值或称贫困线，给定了贫困线，则可以区别贫困与否及界定贫困程度，简言之，贫困描述与测度遵循“贫困—福祉被剥夺—指标—临界值或称贫困线—贫困”这一基本思路。本章主要阐述这一思路的具体环节。

2.1 贫困理论的发展演进
从贫困问题首次被提出到现今为止，贫困理论已经历经了一个漫长的演变过程，这些理论肯定了贫困发生的必然性，从不同角度考察贫困产生的深层次原因并探索有效的反贫困途径。以下是对一些具有代表性的贫困理论的简单概括。
(1) 马尔萨斯的贫困理论。18 世纪，马尔萨斯在《人口论》中提到：“人口在无所妨碍时以几何级数率增加，生产资料只能以算术级率增加”。他认为这是一条永恒的“自然规律”。为了平衡人口与生产资料在增长方面的这种不协调关系，他提出了两种方法：其一为“预防的抑制”，即要求人们节欲和单身；其二为“积极的抑制”，即通过失业、贫困、饥饿、瘟疫和战争等方法消除人口增长。因而，在他看来，贫困的原因是人类自身造成的，而与社会制度没有关系。贫困理论的提出是为当时统治者阶级的利益服务的，掩盖了资本主义剥削制度的残酷，也并没有揭示出贫困的本质。然而，这一理论首次提出了“贫困问题”，并且肯定了贫困必然发生这一基本事实。
(2) 马克思的贫困理论。马克思指出：“最勤劳的工人阶级的饥饿痛苦和富人建立在资本主义积累基础上的粗野的或高雅的浪费时间的内在联系，只有当人们认识到了经济规律时才能揭示出来”。这里所指的经济规律主要是资本主义制度下的两大规律：价值规律与资本积累。这两大规律向我们揭示了如下基本事实：在资本主义制度下，生产资料归少数资本家所有，资本家凭借对生产资料的“特权”无情地榨取工人的剩余价值；剩余价值带来了资本的积累，资本积累又再次扩大了资本家榨取剩余价值的规模；如此反复，穷者愈穷而富者愈富。最终，马克思给我们下了结论：无产阶级摆脱贫困的唯一出路是推翻资本主义制度。马克思的贫困理论指出了资本主义制度下贫困产生的一个根本原因，即资本匮乏。
(3) 贫困恶性循环理论。Ragnar Nurkse 于 1953 年在其著作《不发达国家资本的形成》一书中阐明了其对贫困的基本看法。①他认为：“一国穷是因为它穷”，即他认为发展中国家长期贫困的原因是经济中存在的若干相互联系、相互作用的“恶性循环系列”。 Nurkse 主要从需求和供给两方面阐述了其观点。就需求而言，发展中国家经济落后，人均收入低，低收入导致购买力水平低下即有效需求不足，需求不足意味着投资需求也将随之下降，进而引起资本形成不足以及生产规模难以扩张，最终又导致低产出与低收入，这一程式可简单描述为“低收入—低购买力—低投资需求—低资本形成—低生产效率—低产出—低收入”这样一个恶性循环。从供给方面说，发展中国家经济不发达，人均收入低，低收入意味着人们会将大部分收入用于生活必需品消费，而用于储蓄的部分甚微，这导致储蓄水平低下，低储蓄进而导致资本形成不足，这一不利形势将作用于生产上，使得生产规模难以扩大，生产率难以提高，低生产率最终又导致低产出与低收入，即进入“低收入—低储蓄—低资本形成—低生产率—低产出—低收入”这样一个恶性循环。Nurkse 认为，要走出这一困境可采取平衡增长的方式，同时增加储蓄与投资，形成各行各业的相互需求，从而断开恶性循环链，实现经济增长。
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2.2 贫困的内涵及其多维特征
2.2.1 福祉与福祉衡量
根据世界银行的定义，贫困是指福祉 (well-being) 被剥夺的现象①。然而，该定义回避了对“福祉”以及 “被剥夺”这两个概念的明确阐释。因此，在认可世界银行观点的基础上，我们需要了解究竟什么是“福祉”，以及用什么来衡量“福祉”。
对于“福祉”，主要有如下三种定义方式：其一，将“福祉”定义为“人们对商品的需求”。根据这种观点，“福祉被剥夺现象”指的就是“没有足够的资源来满足他们对商品的需求”。因此，贫困研究主要关注家庭或个人是否有足够的资源来满足他们的需求。简单而言，可通过比较个人收入和消费来测量贫困，那些收入和消费水平处在某一设定标准之下的人则被认为是贫困者。这种观点是对贫困进行货币量化定义，这种货币量化定义的方法是研究贫困最传统的方法，同时也是研究贫困问题的开端。
其二，“福祉”被定义为“人们对某些特定消费品的需求”。这些特定的消费商品主要包括食物、医疗保险、教育。这种观点突破了前者仅仅从货币即收入的角度定义福祉。个人的营养状况、社会的文盲率或者说是受正规教育的年限等等因素都被纳入“福祉”的定义当中。因此，那些营养不良或缺乏教育的人也可能被认为是贫困者。
其三是目前普遍为人们所接受的观点，侧重贫困的根源，由 Sen 于 1987年提出来。Sen 认为“福祉”根源于社会中一种功能性活动的能力。当人们缺乏某种关键能力的时候，就会变得贫困。比如，受教育程度、健康状况、自信或自由言论权等都是关系福祉的能力，其缺失会影响到福祉，导致贫困。
定义福祉是定义贫困的基础，描述福祉是明确贫困定义的前提。福祉抽象而难以简单界定，一般采用指标体系进行描述。不同的福祉定义方式需要不同的指标体系予以具体化。借助指标体系福祉得以具体化，并可进行衡量，从而可以进行横向或纵向的比较。
指标不仅仅使得福祉这一抽象的概念得以具体化，最为关键的是，指标是排序的重要工具。通过设定指标的临界值可以对研究对象进行分类，特别地，可以区分贫困与否。
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第 3 章 中国扶贫模式的演变及参与式扶贫模式的主要特征.................35
3.1 中国农村扶贫战略发展阶段......................35
3.1.1 扶贫观念的演变.............................35
第 4 章 连片特困地区扶贫绩效的描述性评价.................61
4.1 扶贫绩效评价的基本理论与方法......................61
4.1.1 绩效与绩效评价的内涵........................61
第 5 章 基于 DEA 的参与式扶贫绩效评价方法.............................86
5.1 DEA 概述............................87
5.1.1 DEA 的基本概念..................88

第 6 章 贵州省参与式扶贫绩效评价

6.1 贵州省贫困与反贫困概况
中共中央、国务院于 2011 年 12 月发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》。根据《纲要》精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以 2007-2009 年 3 年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，国家在全国共划分了 11 个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共 14 个片区，680 个县，作为新阶段扶贫攻坚的主战场连片特困地区。其中，贵州省所辖的贫困县共计 65 个，分属其中三个片区，基本情况如表 6.1 所示。


粗略而言，贵州省连片特困地区的贫困县主要集中于少数民族地区，其贫困面大，贫困程度深。由于生存条件较差，解决贫困的难度大，贫困人口有向这些民族地区集中的趋势，所幸减贫的速度也比较快。
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第 7 章 基本结论与政策建议

7.1 论文研究的基本观点与结论
7.1.1 选择参与式扶贫模式的必然性
选择参与式扶贫模式有其必然性，其主要原因在于人们贫困观念的改变。随着政治、经济、文化的发展，对贫困的看法在不断演变，从绝对贫困到相对贫困，从物质贫困到能力贫困，贫困被赋予了更多维度的内容，其中，贫困者参与权力受限问题日益受到重视，如何赋权于贫困者，强化其反贫困的主观意愿，提高其自身能力，逐渐成为选择扶贫模式的一个重要出发点。在这一背景下，参与式扶贫模式得以提出，附和了反贫困的时代需求。
就我国实际情况而言，在不同阶段有着不同的扶贫侧重点，经过一段时间的扶贫开发，我们现阶段的贫困标准得到显著提高，贫困表现出新的时代特征，连片特困地区的扶贫问题被提出，扶贫任务已经不再聚焦于对处于赤贫状态者的救助，也不再局限于仅仅改善贫困者的收入与消费水平，更为关注贫困者生活条件与生存环境，日益重视其医疗、卫生、教育条件的完善，以往的扶贫模式明显不利于改善现阶段的贫困状况。
7.1.2 贫困测度与扶贫绩效考评标准的特殊性
贫困是一个与时俱进一直在发展的阶段性概念，贫困甚至只是一个相对概念。换言之，贫困标准与区域所处的经济、政治、社会、文化发展阶段息息相关，会随着社会发展阶段变迁、人民生活水平提高、居民财富分配格局的变化而发生变化。
由于连片特困区域在经济、政治、社会、文化方面的特殊性，贫困表现不一，扶贫模式不同，未必实施相同的贫困测度标准，与此相联系，扶贫绩效评价标准也无需一致，应该联系区域特征构造针对性的参与式扶贫绩效评价标准体系。
出于测度基本需要，贫困及扶贫绩效需要指标化，表现出有多指标、多维度特征，贫困测度及扶贫绩效考评标准的差异性也随之表现在指标的差异性、指标权重的差异性等方面。
根据贫困测度结果对贵州省县域单位进行聚类分析，结果表明，不同县域单位在贫困表现方面确实具有明显的差异，应该采取不同的标准进行区别对待，扶贫侧重点应该有所差异。
参考文献（略）