第一章 大部制基本理论
大部制改革已经是大势所趋。目前，我国大部制改革尚处于试推阶段，而大部门体制是高度市场化的发达国家率先探索、推行的一种政府组织设置模式，因此，本文探析国外较成熟的大部制，试图从其实践中寻求经验、技巧，总结推进阻力、存在的问题及困境，为逐步深化推进我国政府行政体制改革提供启示参考。在欧洲，发达国家居多，奉行大部门政府体制的国家居多，故以欧洲为视角进行分析研究。以英、法、德三个国家为例子的原因如下，首先英国、法国、德国三个国家是欧洲实行大部制国家中的典型代表，长期奉行大部制并取得了较好的管理成效；其次，大部制可以是原发的自然状态，亦或是以机构整合为标志的变革过程，对英国、法国、德国而言，三个国家的大部制都经历了一个不断深化和逐步完善的变革过程，对于我国更具有参考价值。
第一节 大部制的涵义与界定
一、大部制的涵义
大部门体制(Giant Department)简称为“大部制”，最早源于西方，是政府实施的一种具有广泛管理职能的综合管理体制和组织形态。一般是指为了适应经济、社会的发展需要，在政府部门设置中，将职能相近、相关，业务范围相似的部门合并同类项，整合为一个大部，由一个部门进行统一管理，以扩大部门的职能范围，节约行政管理资源，将部门间协调转为部门内部协调，促进部门凝聚力，最大限度地解决机构重叠、职能交叉、权限冲突、以及权责脱节等政府管理问题，从而达到降低行政成本、提高行政效能和改善公共服务质量的目标。有着多年对国外“大部制”研究经验的中国社科院研究生院长董礼胜对“大部制”这样描述：所谓“大部制”，就是按照大块的职能领域，而不是按照工作类别、或是服务对象、服务地域来设立政府部门。具体地说，就是为了推进政府的事务综合管理与协调，按照政府的综合管理职能合并政府部门，组成了超级大部的政府组织体制。在这一大部门体制下，政府部门管理范围较广，职能综合性强。
经济基础决定上层建筑，“大部制”改革是市场经济发展到一定阶段的产物，它的出现使得传统繁杂的政府管理上升到新的层面。一方面，为了适应我国市场经济的转型阶段，“大部制”的管理方式解决了机构重复、职能交叉和权限冲突的问题；另一方面，建设节约型社会需要“大部制”改革的支撑，能够实现整合部门资源、简化公务环节、规范行政程序的目标，从而提高政府管理效能。
第二节 大部制的理论依据
一、公共组织理论
西方古典组织理论以弗雷德里·W·泰勒、亨利·法约尔、马克斯·韦伯、赫伯特·西蒙、梅奥为代表，他们认为政府部门的设置应该以任务、形式、服务对象为依据，管理的幅度要尽量小，各部门间要谨遵等级制度，并且可以围绕业务进行分工和合作。以法约尔为代表的法国管理思想家认为，组织中的上层领导要集中管理一个“大部”，而领导的直属下属最好在 6个人左右，以此理论影射到政府组成来说，政府组成人员要小规模，每个成员领导一个“大部”。以法国为例，法国中央政府其下部长按职能分管一类行政事务，将总部设在巴黎，但管辖范围为法国全国，一般数量控制在 20 个左右。所以，根据公共组织理论的要求，大部制下的行政组织应适当地进行缩减，保持精干的组织结构，以提高政府组织机构的效能、增强领导内聚力。
二、新公共服务理论
新公共服务理论是以反思新公共管理理论为基础，吸收以往公共行政理论中的合理内容。其主要代表人物是美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特夫妇。它对于新公共管理理论进行扬弃，保留其在实践中的合理价值，剔除了其中企业家理论的缺陷部分。所谓新公共服务是指“关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”。
三、整体性政府理论
自 20 世纪 90 年代以来，新一轮的政府改革已在世界范围内兴起和发展，本次改革的理念是“整体性治理”。前文提到，有一个阶段，“企业化政府”在新公共管理理论中盛行，但是随着政府管理的发展，政府过度强调竞争，而导致部门分散、公共服务碎片化等问题，使得“企业化政府”的弊端越发明显。而“整体性政府”，又称“协同政府” (Joint—upGovernment，JUG)，以竞争为核心的，通过公共部门内部的竞争市场、公共部门与私人部门间的竞争、以及充分利用私人部门之间的竞争来实现提高政府行政效率为目标。通过对企业化政府管理弊端的反思而被逐步引入的革新性理论，它认为竞争必然带来高效率；“整体性政府”察觉到政府部门的竞争带来的碎裂化和分散化，这不仅达不到管理的优化，反而使得管理效率低下，协同度差。因此，它希望改良政府管理的疏漏，在依然主张理智竞争的基础上，强调政府部门的整合与协调，主张公共服务机构之间正式或者非正式的跨部门协作，尤其是在政策制定、服务提供和程序管理上要进行协商和合作。“整体性政府”是以提高行政效能和公共服务质量而成立的联合政府，它强调的是加强中央政府的控制力和部门之间的纵向与横向的协作能力。
第二章 英、法、德国家实行大部制改革的理论与实践
在欧洲，英国、法国、德国是实行大部制改革的典型代表，取得了较为有效的管理成果。三个国家的大部制改革不是一蹴而就，也并非是原发状态，都是有其特定的社会历史背景、动因，梳理三个国家实施的客观情况及做法，有利于把握大部制内涵，从而总结大部制实施的一般规律。
第一节 英、法、德国家实行大部制的动因及优势
一、动因
在近三十年左右，实行大部制是国际上已经成为了通用的政府机构改革方案，在各个国家均取得了不同程度的卓有成效的结果。区别只在于有的国家实施早，有的国家实施晚。各国之所以都相继实行大部制，不是为了精简机构，也不是彼此效仿使国家当局好看，而是经济社会和政府机构发展到一定阶段的产物，并有着多方面的动因。
(一）顺应市场经济要求，满足现代社会需要
在成熟市场经济的背景下，市场在资源配置中起到举足轻重的作用，企业是自主经营的主体，各种社会组织发展成熟，承接了大量的社会事务，政府则侧重宏观调控、非直接管理，将权力交还让渡给市场、社会。大部门体制的设置综合性强，迎合了现代政府所进行的职能转变的需要，没有必要设置过多的行政部门。
与此同时，这些年以来，随着经济社会的发展，社会事务及问题逐渐增多、日趋复杂化，各国政府的管理职能和机构设置也较以前多的多，前后建立了科技、信息、社会、能源、环保、资源等现代管理机构，但机构设置也不能无限扩大，这样会造成政府膨胀成本过高。在这样大背景下，国际一般经验是以各部职能为基础，将职能相近、行政事务趋同的部门进行整合，合并为一个大部门，这样就可以防止政府机构数量不断扩张而导致膨胀，同时又能满足政府各项行政职能。
（二）提高行政效率，适应政府职能转变的需要
二战后各国政府机构的设置不断增多，例如：英国27个，法国29个。机构太多，致使职责交织、政出多门、效率较低等问题，部门主义又加大了机构间矛盾，使协调更加困难；而且，现在的政府事务联系非常密切，且综合性很强，靠分别设立较精细的“小部门”单独作战，往往解决不了问题。在这样的前提下，通过机构整合组建大部门，可以从根本上解决上述问题，提高政府的效率，因而成为许多国家政府改革的唯一选择。
第二节 英、法、德国实行大部制改革的理论与实践
一、英国实行大部制改革的理论与实践
（一）英国大部制理论基础
英国是欧洲发达国家中最早实行大部制的国家，是欧洲推行大部制改革典范国家。英国大部制的理论基础来自于约翰·密尔和《富尔顿报告》。他在其著名作品《代议制政府》里提到，要以处理行政事务的目的、手段两者的统一性为主，清晰确定政府部门以及行政人员职责，且为行政部门负责人提供单独的决策职权、决策辅助为原则而建立政府行政部门。此外，在政府权力界限方面，他认为政府不宜将过量地一般活动转入自己的管辖范围中，以避免权力过于集中，会带来极潜在的祸患，这种思想为日后政府权力的让渡与集约化奠定了基础。1968 年发表的《富尔顿报告》，对大部门体制做出了明确的理论表述，确立了英国政府组织结构需按照任务分工的职能原则进行设计，认为这样可以最大限度地降低行政执行过程中出现的职能交叉、混乱的情况。
（二）英国大部制改革实践过程
在实践中，作为机构整合，大部门政府体制改革在英国经历了一个长期的发展过程，并取得了卓有成效的结果。改革盛行期是20世纪 60、70年代。进入60年代，政府分工过细而导致机构膨胀，与之而来的还有英帝国殖民体系开始瓦解，需要撤掉指定统治管理殖民地的机构。于是机构撤并整改的过程开始了，在内阁中有意识地推行大部制。在1964年，英国设立了新的国防部，里面包括原有的国防部、海军部、陆军部和空军部；1968年，将联邦事务部和外交部合在一起，并建立了外交和联邦事务部；社会安全部和卫生部被重新组合为卫生和社会安全部。
1970年希思政府出台了《中央政府重组》白皮书，该白皮书是当时英国政府组织大规模、系统化机构重组的标志。其中反映的建议有包括，第一，部门设置应该坚持职能原则，把一些职能相近的、有联系的小部门合并成为“超大部门”；第二，设置“核心政策部门”，工作重心为提供给内阁成员一些问题研究的服务，在国家政府办公厅建立一个相交叉领域且跨学科的政策评审小组，同时还需要直接对首相负责。其三，需要核心政策部门提供制度化的政策评估分析；最后，对于不属于政策执行类的工作任务实施撤销或者让渡。1970年以后，白皮书中的建议在机构整改中均得以体现。在那个时候，还建立了两个“超级大部”：一个为环境部，承接之前属于内阁办公厅的污染控制署，还整合了之前的公共建设和工程部、住房和地方政府部以及运输部；另一个为贸易和工业部，不仅承接了之前隶属于就业和生产力部门的垄断和兼并事务的职责，还将之前已是大部的技术部和贸易委员会整合。与此同时，政府还设立了“中心政策评审组”在内阁办公厅，作为核心部门，使政府的全部注意力集中于总体战略发展问题上。此外，还进行了政府的权力让渡，把某些职责退还交给社会和市场，诸如，撤销消费者咨询建议会，个别国营小企业私有化，等等。
第三章英、法、德国家大部制改革的实施规律与存在的问题···············27
第一节英、法、德国家大部制的实施规律·····························27
一、以相近职能为基础 先同领域后跨领域渐进整合··················27
二、以市场社会为依托 合理权力让渡顺应发展需求··················28
三、以行政权威为保障 设置专家机构稳步推进改革··················29
第四章英、法、德大部制对我国大部制改革的启示······················38
第一节英、法、德与我国大部制差异性比较···························38
一、国体及政体差异化···········································38
二、市场及第三部门发展现状差异化·······························39
第四章 英、法、德大部制对我国大部制改革的启示
一个国家的政府机构和人员的比例，取决于它的社会属性，发展阶段，历史传统，经济发展水平等因素的影响，虽然各国情况存在差异，时间空间的条件各不相同，但他们的经验我们可以借鉴。
第一节 英、法、德与我国大部制差异性比较
一、国体及政体差异化
在国家性质上，英、法、德国是典型的资本主义国家，而我国是社会主义国家。在政治体制上，我国与英、法、德国有着明显的差异性。英国政体是君主立宪制，也就是属于议会君主制，这种政治制度的核心是议会内阁，主要特点是两党制、常任文官制和地方自治。议会的权力占到主导地位，是最高的立法机关，同时是国家最高的权力机关，政府首脑组织政府由议会的选举产生的，议会是国家权力的真正核心所在。议会拥有倒阁权，议会包括上院和下院，下院具有立法权，上院具有司法权。有趣的是，具有世袭代表的君主依然保留下来，但是其职能已经被弱化，君主是一种国家统一和权力的象征，并没有行政决策和执行的权力。
法国和德国均为民主共和制、多党制国家。不同的是法国属于半总统共和制，德国是议会共和制。法国也是自资产阶级革命之后，前后实行了多种国家政治体系，早在 1958年，法国在戴高乐总统的领导下，趋于国际形势和国内状况的考虑，制定了新的宪法，建立新政体，这种新政体的特别之处是加强了总统权力，提高了总统的地位，总统更具有实权，成为掌控大局的国家元首，总统有权力组织内阁会议，并制定政策和纲领，同时增加一名国家总理，因为总统不用直接管理政府各项工作，国家总理可以领到政府的常规工作，总理和政府同时为总统和议会服务并对其负责。总统的权力看似很大，其与议会之间的关系却很微妙，议会可以通过直接监督和监督政府从而达到限制总统权力的目的。
结 语
大部制改革是顺应时发表展的高级产物，是通过高度市场化国家不断推敲、修改、完善得出的机构改革理念，是经过数国事实验证的优化的政府组织设置模式，是应对我国政府机构改革陷入多次精简膨胀恶性循环的有效路径、解决方案。目前，我国大部制改革尚处于试推阶段，距离成熟体制仍需要经历漫长的过程。因此，本文希望通过对欧洲三个典型国家较为成熟的大部制实施情况的梳理、比对，试图从中寻求经验、技巧，总结推进阻力、存在的问题及困境，为逐步深化推进我国政府行政体制改革提供参考价值。大部制改革并不是简单的若干部门合并，如果想要更好地进行融合统一，需要注意在推进的同时建立并完善相应的配套制度，协调好部门内外的利益的关系，对实施成果进行绩效评估、检测、监督，实时把握过程中存在的问题并及时采取措施，使大部制可以朝着良好的态势发展下去。
参考文献（略）