农村移民社区生活设施供需错位现象的考察——以陇南市G村为例

第一章导论

一、选题缘起

笔者参与了 "甘肃省农村移民社区现状与问题"1课题的研究，对移民安置中生活设施配套存在的问题调查时发现，如同农村公共产品和公共服务的供需一样，以政府主导的农村移民社区生活设施配置也存在着严重的结构性失衡现象，例如，强行推行沼气建设，往往由于原料不足、建设用地缺少而停建；"三池一改"一刀切，不重视后续保障，投工投劳建成的厕所、沼气、圈舍等由于使用不惯、缺少原料、质量低劣而废弃；同时，"上楼"运动此起彼伏，虽然有政府的补助和银行贷款，但这些都被上涨的物价抵消，移民在安居建设中投入增加，负担加重等等。
移民是一项系统性的工程，国家为此提出"移得出，稳得住，能致富"的最终目标，实行农村移民社区生活设施的配套是其中重要的一项措施，无论是生态移民、扶贫移民抑或工程移民，都需要政府作出扶持，让他们跳过贫困陷阱，攀爬上发展的阶梯。随着"新农村建设"这项社会运动在党的十六届五中全会明确提出，新的农村移民社区建设也按照新农村建设的要求来开展实施，作为经济社会发展的一项目标，其建设目标是"生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"，农业部农村经济研究中心柯斌生将新农村解读为"五新"新农舍、新设施、新环境、新农民、新风尚，五者相互促进，缺一不可。"新设施"既包括农村基础设施，也包括农村生活设施的改善，虽然生活设施具有私人性、排他性，它们的需求完全受农民收入水平、生活习惯、社区文化以及家庭偏好的影响，但是为了改善农民的生活质量，引导他们改变传统的落后的生活方式和习惯，政府在推行新农村建设中将生活设施作为一项配套工程实施，包括房屋、饮水安全、改厕改灶、圈舍、仓库、沼气等于农民生活息息相关的设施。
在"新农村建设"社会建设背景下，凡是与农村社区建设相关的社区建设，例如灾害移民安置、征地拆迁安置、工程移民安置以及其它类型的移民社区建设，一般都是按照新农村建设的"五新"标准来实施。但是，政府控制着资源的分配，在新农村建设中处于主动地位，"县政、乡派、村治"的社会控制模式深刻发挥作用，生活设施的配置如同公共产品的供给一样存在着结构性的失衡，地方政府官员热衷于见效快、凸显政绩的生活设施供给，各级官员在相同的政治利益趋势下结成共识。..........
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第二章文献综述

一、移民社区相关研究综述

1、移民社区存在问题的研究

1. 1主要问题：

(一）对移民的认识不足。葛根高娃等人为，人们对移民的理解过于简单，移民建设目前还普遍缺乏科学的理论指导，总体认识仍停留在"异地安置"上。
(二）资金投入不足。一是移民安置资金不足，二是移民生产必须的基础设施建设投入不足。
(三）移民回流问题。移民回流与移民安置条件等政策因素直接关联，因而可以通过政策调整来解决这一问题。国家在移民工作中要充分重视、保护和补偿移民的利益，采取更加优惠的补偿措施，以经济诱导方式推动移民工作的开展（侯东民）。
(四）移民后续产业扶持力度不够。移民本来是因为生活生产条件恶化导致当地人民经济收益不足而采取的一种被迫行为，这需要和移民的后期扶持脱贫致富联系起来，要移得出、稳得住，逐歩能致富才能真正从根本上解决移民的问题。
(五）对正式制度的研究还不够。对于价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗习意识形态等非正式制度的研究有待深入。风俗习惯如我国农民的消费意识、消费习惯、移民心理在移民安置中的作用值得关注和研究。移民政策能否达到预期既定目标，不仅取决于政策设计，更取决于政策执行。实施机制是一种社会组织或机构对违反规则(制度）的人作出相应的惩罚（也有对遵守者奖励的），从而约束得以有效实现的条件和手段的总称，主要包括激励（动力）机制、约束机制、协调机制，实施机制对于制度功能与绩效的发挥是至关重要的。对于一个社会或组织系统来讲，如果制度没有有效实施，不仅会影响制度的稳定性和权威性，而且也会使人们产生对制度的不正常预期。
1.2基础设施问题：农村生产性基础设施由于投入不足，普遍存在年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，并且由于农村基层组织管理功能普遍薄弱，导致基础设施的损坏严重；文化、体育、娱乐、休闲等生活性服务基础设施建设普遍不足，尤其是与农民自身发展紧密相关的医疗卫生基础设施极度缺乏。与农民生活息息相关的自来水、电网基础设施更为缺乏，且己通自来水的自然村，由于水源不足、管理不善，供水得不到保障；仍有没有通电的自然村，且农村电网老旧、电压不稳、电价高昂。交通方面，己有的乡村交通设施落后，公路路面坎坷，使农业机械作用的发挥受到极大限制，对农业生产资料购买与农产品的出售造成了很大的影响。..............
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研究设计....................................................11
一、核心概念........................................................11
1. 1农村移民社区.................................................11
1. 2农村生活设施.................................................11
二、研究方法........................................................12
第四章G村生活设施规划中的决策逻辑............14
一、G村生活设施规划的背景............................14
1、G村形成概况...................................................14
2,“新农村建设”对G村生活设施规划的影响.....................................15
二、“县政、乡派、村治”模式主导G村生活设施规划...................16
1、“县政”高度掌控G村生活设施规划............................................16
2、“乡派、村治”负责G村生活设施建设实施.................................17
第五章G村生活设施规划中的村民话语..............................................19
一、G村村民对生活设施知情状况................. ....................................19
二、G村村民对生活设施供给诉求.....................................................21
三、本章小结..........................................................................................23
第六章G村生活设施供需错位的具体呈现..........................................25
一、房屋..................................................................................................25
二、厕所..................................................................................................26
三、圈舍......................................................................................................26
四、沼气......................................................................................................27
五、仓库......................................................................................................27
第七章讨论:原因、结论与不足............................................................... 28
一、G村生活设施供需错位的原因分析.................................................28
1、基于“治理”理论的分析.................................................................. ....28
基于农民话语权的分析................................................................................29
3、基于村民平等申诉渠道的分析............................................................31

结论

笔者将G村作为个案，看到政府强势卷入生活设施这样一个私人领域，从而造成的村民与政府在需求对接上的错位，以此为主线，还原了 G村的搬迁安置过程，基本的结论是："强社会、弱政府"，还社会于农民，建设服务性政府的目标任重道远，从历史来看，几千年"私民"和"臣民"的影响根深蒂固，造成农民的公民意识淡薄，参与公共事务的意愿不高。而在基层，虽然开始有宽松的经济发展、政治参与的环境，但是国家涉入社会的状况有增无减，村干部成了政府在基层的代言人，行为的逻辑是向上负责，以"政绩"为基本导向。农民对村干部的制约是有限的，既不能全面行使公的知情权、监督权、也有决策权，也不能决定村干部的去留和升迁，利益诉求渠道不顺畅，基本没有话语权。村民利益分散，没有自己的组织，缺乏"善治"社会中独立于政府的民间组织；村民公民意识淡薄，合作能力差，参与度低，公民社会的基础远没有形成，甚至存在着对国家和集体的依赖。
在乡村利益表达的机制上存在缺陷，首先农民缺少话语权，包括知情权、监督权、参与决策权和平等诉求权，其次，农民没有自己的组织，利益分散，往往在利益受损失采取观望、忍让的策略，这又助长了村干部和政府的低效和不作为。最后，第三部门发育不足，既缺少产业协会的组织化领导，也基本没有NGO组织协助社区的自治。政府强势涉入社会，村干部作为国家在农村的代言人，其行动的逻辑是以"政绩"为导向，对上负责，寻找一切可以利用的机会为自己的利益和仕途寻租。这样，政府也干涉到公民诸如生活设施需求这样的私人领域，出现的种种错位也在所难免。从"统治"走向"善治"是改变诸如生活设施供需错位现象的有效途径，也是改变社会控制方式的必经之路，但是公民社会和市场经济还远未到来，甚至离农村相去
甚远，这个过程还要多远仍未可知。